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Introducción

Las políticas públicas son las respuestas que los gobiernos generan frente a las demandas y necesidades de la sociedad. A partir de 2001 -como consecuencia de la visibilización de la “nueva cuestión social” en Argentina- se propusieron medidas vinculadas a las políticas sociales que apuntaron a corregir situaciones de desigualdad generadas por la economía de mercado y el proyecto político de la década del ‘90.

El escenario de alta conflictividad social, conjuntamente con indicadores de aumento de la pobreza, el desempleo y la disminución en la calidad de vida de miles de personas, hizo necesario problematizar las funciones que había asumido el Estado y revisar el modelo de política social. Razón por la cual se comenzó a vislumbrar un nuevo modelo de políticas sociales que combina coberturas universalistas conjuntamente con una equiparación del derecho al trabajo con el derecho al ingreso.

Susana Hintze (2006) señala que a partir de 2003, a nivel nacional, el modelo de política social fue crítico respecto de dos puntos: el efecto del modelo de los años ‘90 y fundamentalmente las políticas focalizadas. Estas últimas serían reemplazadas por programas integrales y de cobertura universal. En ese contexto se comenzó a pensar en el enfoque de derechos en materia de políticas sociales y los PTC como una herramienta complementaria para la operatividad del mismo.

Como se mencionó anteriormente, el enfoque de derechos adquirió mayor relevancia en la discusión sobre gestión de políticas sociales integrales, luego de la implementación de los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC). Se trata de un enfoque acerca del diseño e implementación de políticas sociales que ha permitido -y permitirá- consolidar sistemas de protección social que cumplan con lo establecido por instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Es decir, se propone diseñar e implementar políticas sociales universales o con tendencia a la universalización, focalizaciones más flexibles, teniendo como pauta los principios, reglas y estándares establecidos en documentos oficiales sobre derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.

Los PTC se constituyeron en una importante herramienta para la complementariedad de los fines que propone el enfoque de derechos vinculados al universalismo básico. Ese tipo de programas -por medio de la estrategia de focalización que se denomina universalismo por medio de la selectividad- pretenden asistir a grupos sociales vulnerables que han padecido las consecuencias de diferentes coyunturas políticas y también situaciones de pobreza estructural. Sin embargo, no sólo producen efectos a corto plazo –paliar la situación de pobreza- sino también una apuesta por el desarrollo mediante la exigencia de corresponsabilidades a cargo de los receptores.

Se considera que este tipo de intervenciones son un importante avance hacia la universalidad de las prestaciones básicas, la concreción del enfoque de derechos, la modificación de la matriz de política social de décadas anteriores, pero aún quedan objetivos por cumplir.

Las políticas sociales en Argentina

para hablar de políticas sociales se hace necesario definir las políticas públicas. Oszlak y O’ Donnell (1976, p. 21) definen a las políticas públicas “como un conjunto de acciones - omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil”.

Las políticas públicas implementadas por el Estado, son cristalizaciones de demandas y necesidades sociales que logran insertarse en la agenda gubernamental para su resolución. En este proceso ha existido, tradicionalmente, un doble enfoque: la formulación de las políticas y la implementación de las mismas. El primero es una expresión clara del interés general y el segundo está más asociado a la aplicación y burocratización de los procesos (Oszlak, 1980, p. 4).

Esta dinámica de la implementación implica la definición de objetivos y de una estrategia de análisis que posibilite mirar el movimiento, los antagonismos y los acuerdos que se ponen en juego. Siguiendo a Regonini (1989) se pueden identificar cinco categorías analíticas para dar cuenta de los procesos de formulación e implementación de políticas públicas: “las características de los actores más influyentes y recurrentes, el estilo de los procesos decisionales, la dinámica de las fases del ciclo de vida de una política, la estructura de los problemas y las reglas de juego” (p. 72).

Las políticas sociales se constituyen como una forma de políticas públicas orientadas, en primer lugar, a la superación de la denominada cuestión social, y en segundo lugar, a la igualación social. Esta política social está orientada por un modelo de Estado y supuestos políticos, razón por la cual en cada ejemplo hay una definición de necesidades básicas insatisfechas y también un porcentaje de cobertura de las mismas. Como sostienen Valdez Paz y Espina (2011):

Todas las políticas sociales han tenido como principal objetivo paliar, revertir o prevenir la pobreza absoluta o relativa de la población aunque la superación de las condiciones y situaciones de pobreza exijan, además de las políticas sociales, cambios estructurales y un cierto grado de desarrollo socioeconómico. La lucha contra la pobreza es una prioridad de la política social, así como su superación es la prueba límite de su eficacia (p. 17).

Para Danani (2004) las políticas sociales son aquellas específicas intervenciones sociales del Estado que se orientan (en el sentido de que producen y moldean) directamente a las condiciones de vida y de reproducción de la vida de distintos sectores y grupos sociales, y lo hacen operando especialmente en el momento de la distribución secundaria del ingreso. De esta manera se le asigna a la política social la función histórica de regular indirectamente en la relación fuerza de trabajo-salario.

La Argentina ha configurado sus políticas sociales desde fines del Siglo XIX buscando atender a las coyunturas de la época, pero también respondiendo a cuestiones ideológicas de los gobiernos de turno.

Como señalan Isuani y Tenti (1989) las políticas sociales en Argentina han tenido tres instancias, una primera más vinculada con la beneficencia;

Se trata de una intervención dotada de una racionalidad negativa pues busca evitar, excluir, impedir una serie de acontecimientos que amenazan el orden público. En este marco la ayuda otorgada se define como un deber del que la otorga y administra, nunca como un derecho de quien la recibe (p.14).

Durante el Siglo XX la tensión se inscribió en la dupla universalismo y particularismo, en donde:

El primer modelo está dirigido a la población en su conjunto, preponderando así el concepto de ciudadanía. En el segundo prevalece una noción más particularista de solidaridad, la de pertenencia a un grupo ocupacional que permite además controlar una masa importante de recursos (Isuani y Tenti, 1989, p. 14).

En la década del ‘90, la Argentina estructuró de un modo contradictorio las relaciones entre el mercado y el Estado. Lo Vuolo (1998) clarifica esto permitiendo comprender las nuevas formas que asume el Estado de Bienestar: las fallas del mercado se transfirieron al Estado, se estructuró un sistema de clases alrededor de las instituciones del Estado benefactor que se des-mercantilizaron y posibilitaron la concentración del gasto público con fines particularistas, la generación de crisis fiscal como consecuencia del incremento del gasto y el impacto en la productividad.

En el recorrido histórico que brevemente se ha señalado hay una fuerte tendencia, en los años ‘90, a abandonar el modelo del Estado de Bienestar para transitar a un modelo liberal meritocrático. Ahora bien, la crisis de la Argentina en el año 2001 puso en evidencia que hace falta problematizar las funciones que ha asumido el Estado y también revisar el modelo de política social asumido. La exclusión toma una nueva dimensión al potenciar la pobreza combinándola con recesión e inflación.

Durante el periodo de la década del ‘90 es cuando se implementó en Argentina el “Consenso de Washington” –conjunto de medidas de corte neoliberal- cuyo principal objetivo fue el achicamiento del rol del Estado, así como el posicionamiento del mercado en un lugar central. Entre esas medidas, brevemente, podemos citar la desregulación del mercado, la apertura de la economía, las privatizaciones y la flexibilización laboral. Esas medidas tuvieron como consecuencia directa la disminución y precarización de los puestos de trabajo, llevando los niveles de desempleo hacia porcentajes nunca alcanzados. Esto afectó rápidamente la calidad de vida de la población, aumentando la pobreza, la exclusión y haciendo cada vez más desigual la distribución de la riqueza. No es casual que en este momento América Latina se haya convertido en la región más desigual del mundo. En relación a esto según Andrenacci (2001);

Esta nueva cuestión social surge con el resquebrajamiento de los mecanismos y formas de la integración social predominantes en la Argentina hasta la década del ‘70 y el ‘80 mecanismos de integración que se relacionaban con formas específicas del mercado de trabajo y de la intervención social del Estado (p.4).

Dice Guimenez (2004) que durante la década del ‘90, el objetivo de la política social se concentró en la “administración de la pobreza”, considerándola no solo un problema de distribución de recursos sino también como una desigualdad en el ingreso. Por lo tanto la pobreza es concebida también como incapacidad que necesita atención (Lo Vuolo, 1998). Siguiendo esta línea de argumentación, Vilas (1997 en Guimenez 2004) sostiene que:

La política social pasa a ser concebida como un conjunto de medidas tendientes a compensar los efectos iniciales negativos de la implementación del ajuste macroeconómico, por lo que asume un carácter de “transitoriedad”; una vez superada la etapa inicial de implementación del modelo, éste generaría los “equilibrios básicos” necesarios para articular demanda y oferta de trabajo, quedando sólo una pequeña proporción de la población necesitada de asistencia. A partir de entonces, la política social es construida como una dimensión del gasto y no de la inversión del Estado (Guimenez, 2004).

De este modo el esquema de la política social quedó instituido como una serie de mecanismos de asistencia a la pobreza desvinculados de las políticas de promoción del empleo. Situación que fue avalada y controlada por medio de los organismos internacionales; imprimiendo una triple lógica de focalización, descentralización y privatización (Andrenacci et al, 2000).

La focalización implica una creciente selectividad de la población a asistir y se encuentra justificada por criterios asociados a la eficacia y eficiencia. La descentralización transfiere responsabilidades asociadas a la gestión y ejecución de la política social a los distintos niveles gubernamentales (provinciales y municipales) y se la asocia a favorecer la participación de la sociedad civil agrupada y de los destinatarios de las políticas. En tanto la privatización, introduce a secciones completas de la política social en la lógica competitiva del mercado (Andrenacci, et al, 2000 en Guimenez 2004).

Por último y fundamental, las políticas sociales que partan de un enfoque complejo de la cuestión social tendrán como eje la universalidad de las mismas, acompañadas de una política tributaria diferenciable y progresiva permitirán llevar a cabo la verdadera y justa redistribución del ingreso.

El enfoque de derechos y las transferencias condicionadas

Esta perspectiva en materia de políticas sociales comenzó a tematizarse en la Argentina con el surgimiento de los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC). Este tipo de intervenciones presentan los siguientes rasgos característicos: i) se transfiere un ingreso monetario al receptor, con carácter no contributivo. Esa transferencia es independiente de su trayectoria laboral; ii) buscan transformar y detener la transmisión intergeneracional de la pobreza; iii) atenúan la pobreza por ingreso en el corto plazo; iv) se considera que el desarrollo y la acumulación de capacidades humanas en las generaciones más jóvenes es la vía para evitar la vulnerabilidad social presente y futura; v) establecen condicionalidades centradas en la asistencia a la escuela y controles de salud; vi) el incumplimiento de esas condicionalidades puede provocar la exclusión del programa o aplicación de alguna sanción; vii) suelen estar focalizados en familias constituidas por menores o personas discapacitadas (Cecchini, Madariaga, 2011; Cena, 2013; CEPAL/OIT, 2014; Colombo, 2012; Cohen, Franco, 2006; Gasparini, Cruces, 2010; Isuani, 2012; Rawlings, 2004; Repetto, 2010; Repetto, Potenza Dal Massetto, 2012).

Pautassi (2010) define el enfoque de derechos como el amplio conjunto de principios, reglas y estándares que integran los derechos humanos fundamentales y pueden ser utilizados para fijar pautas y criterios a tener en cuenta al momento del diseño e implementación de políticas sociales. Este enfoque implica -por una parte- reconocer al sujeto como titular de derechos, para lo cual se deberá garantizar también el acceso a la información jurídica (leyes, decretos, fallos de los jueces, etc.). Así mismo, el sujeto debe percibir el empoderamiento que supone ser titular de derechos y por último deberán preverse los mecanismos necesarios para que pueda reclamar su cumplimiento.

Los principios que sostiene el enfoque de derechos son el de la interdependencia con los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales y el de su carácter de progresividad (Laje, Cristini, 2007). Esto significa -siguiendo la ideología y evolución de los derechos humanos- que la órbita de regulación de estos derechos podría ampliarse, más no reducirse, corriendo el riesgo de inconstitucionalidad por violación del principio de progresividad aludido y del carácter pro homine de los derechos humanos.

El discurso sobre derechos humanos en América Latina surgió como estrategia de lucha contra el autoritarismo de la década del ‘70 y ’80. Se construyó sobre la base de obligaciones negativas del Estado (obligaciones de no hacer), pero en los últimos años -y con la incorporación de los derechos económicos, sociales y culturales- se fueron admitiendo obligaciones positivas que pueden ser exigidas a los Estados (Laje, Cristini, 2007).

Los derechos económicos, sociales y culturales -plasmados a nivel internacional en el documento adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas, mediante la Resolución 2200A (XXI) del 16 de Diciembre de 1966 y ratificado por nuestro país en el año 1986- constituyen el marco principal dentro del cual se desarrolla este enfoque en lo relativo a las políticas sociales. Es antigua la discusión acerca del carácter de los derechos económicos, sociales y culturales en orden a su jerarquía como derechos humanos. Han sido variadas las discusiones en torno a negarles ese carácter: a) algunos han considerado que no estamos en presencia de derechos fundados en la personalidad del hombre y sus bienes fundamentales, sino por el contrario ante aspiraciones sociales; b) otros han sostenido que no estamos frente a un derecho-reclamo que pueda ser exigido a otro sujeto (Massini Correas, 2005). Actualmente, estas críticas han sido ampliamente superadas; se considera que los derechos económicos, sociales y culturales contribuyen a la dignificación del hombre, pues los coloca en situación de poder alcanzar sus bienes básicos y su cumplimiento puede ser exigido al igual que cualquier otro derecho.

A continuación, se realizará una revisión sobre las principales transferencias condicionadas implementadas en la Argentina durante la última década, como así también se reflexionará en relación a la matriz de políticas sociales que sostiene el denominado enfoque de derechos.

Acerca de los PTC en nuestro país

En Argentina los primeros PTC se implementaron a mediados de los años ‘90 (Repetto, Potenza Dal Massetto, 2012). El primer programa de transferencias monetarias a las familias fue el Plan Trabajar creado por el Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social. El contexto en el que emergió está vinculado con la recesión de la economía argentina –a mediados de los años ’90- y las protestas sociales de Cutral-Có y Plaza Huincul en Neuquén (Vales, 2003). Consistió en un programa social de empleo que proveía a jefes de familias con necesidades básicas insatisfechas una ocupación transitoria en el área de la construcción y el mantenimiento de infraestructura comunitaria; tenía una específica condicionalidad laboral. Obtuvo una escasa cobertura –alrededor de 200.000 receptores- pero fue suficiente para que adquiriera visibilidad dentro de las opciones de políticas sociales (Cruces, Rovner, 2008).

En el nuevo siglo, este tipo de intervenciones sociales fue más frecuente. En el año 2002 –crisis de la post convertibilidad- se lanzó el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) a cargo del Ministerio de Trabajo. El programa otorgaba una transferencia monetaria ($ 150) a familias con jefes/as de hogar desempleados/as que tuvieran hijos menores de edad a cambio del cumplimiento de una condicionalidad laboral –por parte de los receptores- y educativa y de salud para los niños/as del hogar (Pautassi, 2004). Alcanzó una cobertura de aproximadamente 2 millones de hogares, el 20% de los existentes en el país (Gasparini, Cruces, 2010). La celeridad con que fue diseñado e implementado trajo una serie de consecuencias, particularmente con el cumplimiento de la condicionalidad laboral. Esa contraprestación se cumplió en una proporción relativamente baja de casos. En cuanto a las condicionalidades dirigidas a la exigencia de asistencia escolar por parte de los niños/as del hogar, fueron de difícil o casi nula verificación por parte de los organismos públicos. Además, debido a que el programa se dirigía a personas desempleadas se generó un incentivo hacia la informalidad laboral (Isuani, 2012).

En un intento de migración de los receptores del PJJHD hacia otros PTC se crearon dos nuevos programas sociales: el Plan Familias por la Inclusión Social y el Seguro de Capacitación y Empleo. El primero otorgaba una transferencia monetaria directa de $ 155 más una suma fija por cada hijo/a hasta alcanzar el monto máximo de $ 305. Las condicionalidades apuntaban a la exigencia de asistencia escolar –de hijos/as de entre 5 y 18 años- y controles de salud de los menores de 19 años que integraban el hogar (Colombo, 2012). Por su parte, el Seguro de Capacitación y Empleo garantizaba una transferencia de $ 255 durante los primeros 18 meses y $ 200 en los restantes seis meses de duración del programa. Tenía como objetivo apoyar a los trabajadores desempleados en la búsqueda de empleo mediante capacitación laboral o inserción en puestos de trabajo de calidad (Repetto, Potenza Dal Massetto, 2012). El Plan Familias por la Inclusión Social logró captar más de medio millón de beneficiarios del PJJHD, por el contrario el Seguro de Capacitación y Empleo logró una cifra menor (Gasparini, Cruces, 2010).

En el año 2008, se creó el PTC Jóvenes con Más y Mejor Trabajo. Se trató de un programa dirigido a jóvenes desempleados de entre 18 y 24 años. Esos jóvenes recibían una transferencia monetaria de entre $ 150 y $ 550. Al mismo tiempo, ofrecía intermediación laboral, servicios de capacitación, oportunidades para terminar la escuela, asesoramiento laboral y desarrollo profesional (Cecchini, Madariaga, 2011). En el año 2010 contaba con 40 mil receptores (Bertranou, 2010).

El Poder Ejecutivo Nacional –a fines de 2009- haciéndose eco de las críticas sobre programas sociales cuyo único objetivo era la inserción laboral –y teniendo en cuenta el incremento del empleo formal superada la crisis de 2001-2002- anunció el lanzamiento de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH). La asignación es un PTC que entrega a sus receptores una suma de dinero –reajustable por decreto presidencial- por cada hijo/a –que no superen el máximo de cinco- a cambio de que los niños/as menores de edad que componen el hogar asistan a la escuela y controles de salud. Es posible advertir cómo se cambia el foco acerca de la noción de pobreza. En los años anteriores, el pobre es asociado a la situación de desempleo actual, ahora se comienzan a tener en cuenta otros factores en la situación de pobreza relacionados con la pobreza estructural. Pueden ser receptores de la AUH uno de los padres, tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado -que estuviesen desocupados/as o se desempeñen en la economía informal- de menores de 18 años que se encuentren a su cargo, sin límite de edad cuando se trate de discapacitados (art. 5, Decreto 1602/09). También incluye a los monotributistas y empleados/as domésticos/as que no superen el salario mínimo vital y móvil. De acuerdo con estadísticas oficiales, la AUH cuenta en el segundo cuatrimestre de 2014 con 3.348.032 receptores (ANSES, 2014).

A fines de 2010, se creó el PTC Ingreso Social con Trabajo, Argentina Trabaja. Se buscó promover el desarrollo económico a baja escala mediante la creación de empleo y ayuda a organizaciones de trabajadores. Su principal objetivo era colaborar con 1.666 cooperativas creando 100.000 vacantes de empleo, la mayoría en centros urbanos del Gran Buenos Aires. Los miembros de las cooperativas recibían una transferencia monetaria de $ 300 o $ 600 para sus empleados/as. Estos últimos debían trabajar 40 horas semanales y cinco de ellos estar inscriptos en actividades de capacitación (Repetto, Potenza Dal Massetto, 2012).

En relación a la vigencia actual de estos programas hay que señalar: i) el PJJHD desapareció del presupuesto nacional en 2011; ii) el Plan Familias por la Inclusión Social quedó sin vigencia desde el año 2009; iii) El Seguro de Capacitación y Empleo aumentó su presupuesto en 2010 y 2011; iv) Debido a que el Seguro y la Asignación son incompatibles y las transferencias del primero son menor, en el año 2010 cayó el número de receptores del Seguro; v) desde 2010 el Ingreso Social con Trabajo, Argentina Trabaja cuenta con un presupuesto autónomo (Casadei y otros, 2010; Cecchini, Madariaga, 2011).

Por último, en el primer cuatrimestre de 2014 el Poder Ejecutivo Nacional lanzó el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROGRESAR). La intención del gobierno se orientó en el sentido de ofrecer protección social a aquel remanente de jóvenes que quedaban desprotegidos por no trabajar ni estudiar. Es una transferencia monetaria –reajustable por decreto presidencial- a jóvenes de entre 18 y 24 años, quienes deben asistir a una institución educativa y realizar controles de salud. Un dato no menor es que el programa incorporó a trabajadores formales en relación de dependencia que no superen el salario mínimo. No se cuenta con datos correctamente sistematizados acerca de la cobertura de este programa.

¿Qué matriz de políticas sociales sostiene el enfoque de derechos?

Víctor Abramovich (2008) señala que en este último tiempo, el cuerpo de principios y estándares que componen el derecho internacional sobre derechos humanos ha establecido con mayor exactitud el alcance no sólo de las obligaciones negativas del Estado, sino también un cúmulo de obligaciones positivas para lograr la efectivización de los derechos civiles y políticos y además económicos, sociales y culturales. A su vez, Abramovich (2008) vincula el desarrollo social con este enfoque y coincide con aquello que se advierte en relación a la existencia de dos perspectivas vinculadas con el diseño e implementación de políticas sociales: las políticas antipobreza y las de desarrollo social; ambos modelos se corresponden con el contexto socio-político en que se han gestado.

Las denominadas políticas anti-pobreza responden a un esquema según el cual el sujeto destinatario no tiene ningún tipo de intervención. Es decir, parten de una concepción negativa respecto a su participación. Para determinar su eficiencia se tiene en cuenta el monto del gasto público social y la relación entre recursos disponibles y resultados alcanzados (relación costo-beneficio). En este tipo de programas no se exige corresponsabilidad (Franco, 2006). Intervenciones de esta clase fueron propias de los años ‘80 y ‘90 en las que reinaba una concepción restringida acerca de la pobreza, asociada en forma casi exclusiva a lo económico y a la ocupación como modo de superar esa situación. Por ello los pocos programas sociales que hubo en ese periodo se perfilaron en ese sentido, se puede mencionar el Plan Trabajar implementado durante el gobierno menemista luego de los conflictos de Cutral-Có y Plaza Huincul en Neuquén.

Las reformas estructurales aplicadas en ese periodo produjeron un debilitamiento en el vínculo entre el Estado y los sujetos de las políticas sociales, provocando en muchos casos la estigmatización de los ciudadanos como meros aceptantes de la asistencia del Estado, por ello se los ha denominado “beneficiarios” (Pautassi, 2010).

En cambio, en la perspectiva emergente -más asociada al enfoque del desarrollo social- los actores sociales tienen un mayor protagonismo, pues se los considera capaces de llevar a cabo algún tipo de intervención acorde con sus demandas (Franco, 2006). Se trata de programas sociales que se conciben -en principio- focalizados pero con tendencia a la universalización o focalizaciones más flexibles -como ha ocurrido con la AUH-. Para evaluar su eficiencia se analiza la forma en que se utilizaron los recursos y sus incidencias sobre la población objetivo; se exige corresponsabilidad (Franco, 2006).

Con respecto a las capacidades humanas -tema clave en la perspectiva emergente- pareciera que la mirada que propone Amartya Sen resulta pertinente. El Premio Nobel de Economía realiza una distinción entre los términos capital humano y capacidad humana. El primero se vincula con la capacidad del ser humano para incrementar sus posibilidades de producción, en tanto que la capacidad humana se refiere a la viabilidad de incrementar sus posibilidades reales de elección. A su vez, la concepción más restringida de capital humano puede incluirse dentro de una perspectiva amplia de capacidad humana; el sujeto puede adquirir habilidades que incrementen su posibilidad de elección pero a su vez mejoren su desarrollo económico (Sen, 1997).

Repetto (2010) menciona que esas políticas de desarrollo social -con enfoque de derechos- no se limitan a dar respuestas asistenciales o paliativas. Por el contrario, se extienden a políticas de desarrollo del capital humano y prevención de riesgos. Al mismo tiempo, implican cambiar la lógica de los procesos de diseño y ejecución de políticas públicas, pues se trata de pasar de la concepción de personas con necesidades que deben ser asistidas a sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y servicios.  

En la actualidad de nuestra región han operado cambios estructurales en las formas de intervención del Estado -como ocurre con las políticas sociales- coincidentes con el denominado “giro a la izquierda”. Este último inició con la elección de Luis Inacio “Lula” Da Silva en las elecciones presidenciales brasileñas de 2002, y en nuestro país con la derrota de Carlos Menen frente a Néstor Kirchner en 2003 (Paramio, 2006). Esta situación ha habilitado pensar políticas sociales de tipo más inclusivas o progresivas que se perfilan en la lógica de las mencionadas políticas de desarrollo social. De ese modo, es posible identificar el proceso de políticas sociales argentinas con el de Venezuela, Bolivia y Ecuador en lo vinculado a los marcos jurídicos que se han previsto (Estrada Álvarez, 2012).

Las transferencias condicionadas en la encrucijada entre el universalismo y la focalización ¿excluyente?

Tradicionalmente el universalismo -en materia de políticas sociales- ha sido definido como el acceso igualitario de todos los ciudadanos a bienes y servicios sin ningún tipo de diferencias por su poder adquisitivo o condición social. En cambio, la focalización implica destinar recursos o prestaciones a un determinado sector de la comunidad con el fin de contribuir a la provisión de los bienes necesarios para satisfacer sus necesidades básicas.

A partir del Siglo XXI la mirada acerca de la focalización ha ido mutando, no se la concibe con la connotación negativa de décadas anteriores. Esto se vincula con los resultados positivos que han obtenido –en algunos casos- las transferencias condicionadas. Al mismo tiempo, se encuentra presente la necesidad de dirigir la intervención hacia un determinado grupo social –considerado vulnerable- para evitar el descenso de indicadores sociales asociados a la desigualdad y la exclusión. En ese sentido, se considera la focalización como la búsqueda por el foco correcto (Mazzola, 2012) o como una herramienta de la política social (Repetto, 2010; Sojo, 2008).

Mazzola (2012) utiliza el apelativo universalismo a través de la selectividad para referirse a esta estrategia de focalización en la AUH. Consiste en la búsqueda por el foco correcto, la focalización se constituye en un medio para asegurar que grupos específicos de la sociedad puedan acceder a derechos universales. Focalizar la intervención social pasa a ser una acción complementaria, un instrumento de las políticas sociales. En esa misma línea, se propone pensar sistemas de protección social con enfoque de derechos que buscarían universalizar políticas sociales como garantía de la ciudadanía social, pero manteniendo la focalización como instrumento para optimizar la distribución de recursos (Repetto, 2010). Pretender combinar políticas sociales universales basadas en la noción de ciudadanía social con focalización, es a simple vista un oxímoron. Sin embargo, no se puede negar que en nuestro país algunas transferencias condicionadas -como la AUH y el PROGRESAR- han flexibilizado su focalización respecto de predecesoras. Así mismo, incorporaron una visión multidimensional de la pobreza disociándola de la situación de empleabilidad del sujeto considerado pobre. En el caso de la AUH se incorporó a los trabajadores informales, en el PROGRESAR se permitió persistir en el sistema a aquellos que obtuvieron un trabajo formal, siempre que no supere el salario mínimo.

Ahora bien ¿qué implica universalizar una política social? El principio del universalismo básico en el campo de las políticas públicas propone la provisión de servicios, rentas y productos considerados fundamentales para que los ciudadanos lleven una vida digna en la sociedad en que se encuentran inmersos. La responsabilidad del Estado es proveer en forma homogénea y con estándares de calidad para todos los ciudadanos las prestaciones esenciales de derecho universal. El universalismo básico se estructura en base a tres ideas: cobertura universal, prestaciones esenciales y calidad homogénea. La cobertura universal significa que se debe garantizar a todas las personas un conjunto definido de prestaciones en relación con las condiciones y necesidades del ciclo vital (infancia, adolescencia, adultez) en que se encuentran. Ese conjunto de prestaciones esenciales deben ser reconocidas como derechos constitucionales en cada país y deben ser expandidas según criterios vinculados con la ampliación de la cobertura de los derechos universales, cumplimiento de acuerdos sociales, viabilidad económica e institucional, el impacto en los niveles de vida y cohesión social, capacidad de generar externalidades positivas y la necesidad de provisión colectiva. A su vez, la calidad de las prestaciones es otro principio del universalismo básico. Y no sólo se trata de la calidad de los servicios o prestaciones sino también importa lo que agregan a los individuos y sus capacidades humanas (Simoes, 2006).

Por supuesto universalizar políticas también trae consigo algunas consecuencias. Principalmente, el acceso igualitario a los servicios públicos o transferencias monetarias entre personas de diferente condición económica, sin distinción por la mayor posesión de capital económico entre unos y otros. Estudios sobre la conveniencia en la utilización de políticas focalizadas señalan deficiencias concretas en políticas universales. Programas sociales diseñados por el Estado con características universales (por ej. subvenciones a los alimentos –en nuestro país el programa nacional precios cuidados-) alcanzan una mayor cobertura entre ciudadanos con mayores recursos económicos que entre los más pobres. Distinto es el caso de los servicios públicos de salud y educación. La concurrencia a los centros de salud públicos y a la escuela pública es mayor entre las personas de menores recursos, pero esto se vincula con la calidad de los servicios y la opción que realizan los más adinerados por los servicios privados (Grosh, 1994 citado por Simoes, 2006). Otra importante desigualdad se produce en materia de previsión social –jubilaciones y pensiones- pues el sistema se estructura sobre la base de la contribución de cada aportante. Es decir, quien ha realizado mayores aportes tendrá una jubilación o una pensión con un sueldo más elevado; realizar los aportes jubilatorios es una obligación del empleador. Sin embargo, la retención del monto se efectúa en relación con el salario del trabajador.

Conclusión

Post 2001/2003, la cuestión social se vuelve un escenario que requiere intervención urgente, y ya no desde una mirada focalizada y meritocrática, sino con una perspectiva más inclusiva, universal y de justicia para con los sujetos directamente afectados por las políticas neoliberales de la década pasada. Desde esa perspectiva, las capacidades estatales se objetivan en la consecución de un incremento en la inclusión social mediante la mejora de los indicadores de calidad de vida de los destinatarios.

El diseño e implementación de políticas sociales -acorde con lo que establece el enfoque de derechos- permitirá consolidar políticas sociales que se ajusten a las pautas, reglas y estándares establecidos en los tratados internacionales sobre derechos humanos, especialmente sobre derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Sin embargo hay que señalar que los tratados internacionales suscriptos quedan sujetos a las posibilidades de cada Estado en su concreción. En esto último inciden cuestiones fiscales y decisiones políticas.

Al mismo tiempo, este enfoque posibilita instituir con mayor fuerza una matriz de políticas sociales de desarrollo social. Esas políticas intentan el desarrollo de capacidades humanas a partir de una concepción multidimensional o multicausal acerca de la situación de pobreza. Así mismo, otorgan participación a los sujetos que intervienen en esos procesos porque se los concibe capaces de tomar decisiones y reclamar el cumplimiento de derechos que les corresponden. También hay que tener en cuenta que este enfoque no es un mero formalismo que deba estar presente en la redacción de la norma en la que se enmarca jurídicamente la intervención social, sino por el contrario significa que el sujeto asume su condición de actor social que puede reclamar derechos que le corresponden como ciudadano; supone ir modificando las prácticas con respecto a los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.

Por otro lado, los PTC se constituyen en una interesante intervención complementaria del universalismo básico que promueve el enfoque de derechos. Este tipo de programas permite la focalización en grupos vulnerables cuya asistencia resulta necesaria. Esa estrategia de focalización es denominada –por los autores citados- universalismo a través de la selectividad. Si bien los resultados obtenidos en orden a su eficiencia y eficacia son positivos, consideramos que se debe avanzar en algunos aspectos vinculados al diseño e implementación de los PTC de acuerdo con el enfoque de derechos: i) debe pensarse la posibilidad de universalizar las prestaciones en todos los casos, por ello el enfoque de derechos sostiene la garantía formal acerca de los derechos básicos; ii) es necesaria la existencia de un Estado efectivo en la promoción de los derechos fundamentales, que los garantice formalmente y por medio de asignación de recursos permanentes (Simoes, 2006); iii) se debe asegurar la calidad de los servicios públicos pues de lo contrario se produciría una contradicción en los objetivos de estos programas; iv) implementar una correcta coordinación en la ejecución de estas políticas -entre los niveles nacional y subnacional- ya que las provincias son las que deben proveer los servicios de salud, educación, capacitación laboral, etc. En este último aspecto corresponde al Poder Ejecutivo Nacional la correcta asignación de recursos.  

Bibliografía consultada

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[1] Lic. en Ciencia Política (UCC). Magister en Sociedad e Instituciones (UNSL). Doctoranda en Ciencias Sociales (UNER). Docente e investigadora de la Facultad de Ciencias Económicas, Jurídicas y Sociales. Universidad Nacional de San Luis. E-mail: Esta dirección de correo electrónico está protegida contra spambots. Usted necesita tener Javascript activado para poder verla.

[2] Abogado (UCCuyo). Maestrando en Sociedad e Instituciones (UNSL). Docente y becario de investigación de la Facultad de Ciencias Económicas, Jurídicas y Sociales. Universidad Nacional de San Luis. E-mail: Esta dirección de correo electrónico está protegida contra spambots. Usted necesita tener Javascript activado para poder verla.

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