Entre 2018 y 2021 se desarrolló en Argentina un proyecto de articulación y fortalecimiento de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). El mismo resultó significativo por reunir a organizaciones con amplia trayectoria en distintos lugares del país y por los números de referentes de las mismas que se vieron involucrados: encuentros que sumaron más de 2400 personas en 12 ciudades y actividades que extendieron la participación a un número mayor. En este artículo se identifican los resultados principales y se analizan las características principales del proceso que llevó adelante la Mesa de Redes a la luz de aportes teóricos sobre este campo.
Palabras claves: organizaciones de la sociedad civil – proyecto de articulación y fortalecimiento – principales resultados
Between 2018 and 2021, a project for the articulation and strengthening of Civil Society Organizations (CSOs) was developed in Argentina. It was significant for bringing together organizations with extensive experience in different parts of the country and for the number of referents of the same that were involved: meetings that totaled more than 2,400 people in 12 cities and activities that extended participation to a greater number. This article identifies the main results and analyzes the main characteristics of the process carried out by the Mesa de Redes in light of theoretical contributions on this field.
Keywords: civil society organizations - articulation and strengthening project - main results
En Argentina, el escenario de las Organizaciones de la Sociedad Civil (en adelante, OSC)[2] es amplio y diverso, pero además es dinámico y cambiante. El Registro de Organizaciones que posee el Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad, del Ministerio de Desarrollo Social argentino (CENOC) cuenta con alrededor de 20.000 pero son muchas más las organizaciones que no están registradas. En este conjunto conviven grandes organizaciones internacionales con pequeños proyectos comunitarios, con distinto nivel de formalidad y estructura, muchas veces desconocidos fuera de su zona. La trama comunitaria en el país tiene una amplia tradición que incluye las sociedades de fomento, los clubes barriales y las organizaciones campesinas que se consolidaron en los años ‘60, la resistencia a la dictadura de 1976-83 y los procesos de la transición democrática en los que se fortalecieron tanto fundaciones y asociaciones orientadas a brindar servicios con un modelo de tipo empresario como agrupaciones barriales que fueron protagonistas de tomas de tierras en zonas como Quilmes o La Matanza.
En los años ‘90, con el auge de las políticas neoliberales, se dio un doble proceso: por un lado, se multiplicaron organizaciones en barrios populares frente a la ausencia del Estado y al deterioro de necesidades básicas como alimentación, vivienda, educación y salud. Por otro, surgieron fundaciones y asociaciones que brindaban ayuda y asesoramiento en distintos temas, en muchos casos desde una lógica de control de políticas públicas y con un modelo de gestión empresarial. El Estado, a su vez, adoptó un modelo social restrictivo y alentó la acción de organizaciones independientes que, en muchos casos, brindaban servicios remunerados como forma de “tercerizar” tareas sociales de salud o educación. Crecieron también los vínculos con el financiamiento internacional y el aporte de empresas que, a su vez, creaban fundaciones, como Fundación Arcor (en 1991) o Fundación YPF (1996).
Algunos estudios académicos dieron cuenta del fenómeno en tanto se multiplicaban publicaciones de las propias organizaciones y de organismos estatales. Podemos mencionar a Filmus CENOC (1998), Croce (2001), Fundación SES (2000), Chalmers (2001), Rabotnikoff (2001), García Delgado (1992) y García Delgado y De Piero (2001). En un trabajo propio abordamos la realidad que se advertía a principios del siglo (Giorgetti, 2001).
La crisis de 2001-2002 fue un punto de quiebre y, a partir de 2003, se desarrollaron políticas activas por parte del Estado[3], tanto en intervención social como en relación con las organizaciones. Se inició una reconstrucción del tejido social y procesos de cambio en las organizaciones populares, pero además se incorporaron nuevos actores colectivos que emergían de la sociedad civil con otro formato: los movimientos sociales de trabajadoras y trabajadores desocupados. La situación de movimientos y organizaciones experimentó un cambio significativo con la crisis de 2001-2002[4]. Decía Jurgen Habermas (2001):
uno tiende a valorar con muchas reservas las oportunidades que la sociedad civil puede tener de ejercer influencia sobre el sistema político. Sin embargo, esta estimación sólo se refiere a un espacio público en estado de reposo. En los instantes de movilización empiezan a vibrar las estructuras en las que propiamente se apoya la autoridad de un público que se decide a tomar posición. Pues entonces cambian las relaciones de fuerza entre la sociedad civil y el sistema político.
Esto se hizo efectivo en esa ocasión. En una primera etapa, las organizaciones y los movimientos actuaron como tejido para contener la desocupación, el hambre y las condiciones extremas en los barrios. A continuación, y con diferentes estrategias, se fueron posicionando respecto de los programas de recuperación que lanzaron los sucesivos gobiernos, en particular la política desarrollada desde 2003 por el presidente Néstor Kirchner. Su gestión propuso acciones que reconocieron el peso de movimientos y organizaciones sociales. En particular, se trató de proyectos y planes sociales (para las organizaciones de desocupados y desocupadas) y la anulación de leyes que impedían el juicio a los responsables de la dictadura, seguidas de un impulso público a la memoria (en relación con organizaciones de Derechos Humanos)[5].
Los movimientos sociales forman parte de la sociedad civil en un sentido amplio y su trabajo en zonas urbanas, suburbanas y rurales se articula con el tejido de las otras organizaciones, de instituciones deportivas y religiosas y aún de organismos oficiales. Esto se encuentra desarrollado en diversos aportes que analizan lo abarcativo del concepto sociedad civil y lo problematizan, como puede leerse en De Piero (2020). Pero el objetivo de este trabajo está orientado a un conjunto de organizaciones sociales que se articula como parte del “tercer sector” en Argentina y se organizó a partir del caso que es objeto de este estudio. Para el análisis de los movimientos sociales hay una profusa bibliografía[6] y también hemos abordado la cuestión en trabajos anteriores (Giorgetti, 2020).
En la primera década del siglo las medidas gubernamentales incluyeron la conformación de mesas y espacios de diálogo dentro de los ministerios y la participación de organizaciones y movimientos en la implementación de diversos planes. A los espacios regulares de diálogo del Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Salud, se agregaron el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil en la Cancillería y la “Mesa de Organizaciones Solidarias con la Educación” en el Ministerio de Educación (durante la gestión de Daniel Filmus, 2003-2007). Las OSC encontraron un interlocutor fortalecido y un proyecto político, lo que derivó en que se posicionaran a partir de sus presupuestos ideológicos e históricos y también de vínculos concretos: el apoyo económico para el desarrollo de programas o la participación en reuniones periódicas de información y discusión.
En los espacios barriales la relación entre los diversos actores sociales se daba casi espontáneamente y, en los primeros años del siglo XXI, estuvo forzada por la gravedad de la crisis socio-económica y política. Ante la emergencia, muchas organizaciones se asociaron a instituciones educativas, clubes, iglesias y grupos religiosos. Lo territorial se volvió un concepto central al relacionar el espacio físico con la construcción social y política, lo que fue asumido y reflexionado desde movimientos sociales pero también desde las organizaciones barriales[7].
Esto permite advertir la importancia que adquieren los barrios, en tanto “territorios” donde se despliegan las organizaciones y movimientos. Al decir de Rofman[8], ellos se vuelven “referentes de participación” pero “instancias de poder”, que el Estado reconoce y con la que interactúa. Desde el Estado hubo un reconocimiento de la experiencia y la representatividad de muchas organizaciones y se tradujo en convocatoria a proyectos, documentos e informes. Entre ellos, el mencionado CENOC se proponía “promover la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la gestión de las políticas públicas generando espacios institucionales de articulación para el establecimiento de procesos de desarrollo sustentable”[9]. También los espacios académicos reconocieron la importancia de estos procesos, lo que dio lugar a experiencias diversas, como el Programa de Capacitación y Fortalecimiento para Organizaciones Sociales y Comunitarias de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA), desde 2002, y el Programa de Estudios sobre las organizaciones de la Sociedad Civil de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Buenos Aires)[10]. En 2022 se avanzó en un sistema de información georreferenciada, cuando el mapa “Territorios en Acción” se incorporó a una plataforma del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) denominada “Poblaciones”[11].
En la segunda década del siglo XXI un sector importante de las OSC se institucionalizó y muchas de ellas evidenciaron posiciones políticas. Algunos representantes de organizaciones y movimientos sociales accedieron a puestos en la función pública y un conjunto importante de OSC propuso estrategias de intervención social e incluso participó de planes con el Estado. Desde 2003 algunas organizaciones discutían cómo participar en los proyectos que proponía el Estado y analizaba las cuestiones de incidencia[12], pero en la actualidad esto se ha perfeccionado e incluso hay manuales que abordan la cuestión de forma “profesionalizada”[13]. A su vez, referentes importantes de OSC participaron en listas de partidos políticos y llegaron a puestos importantes de la administración pública nacional en el gobierno nacional, tanto en el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) como en el que inició Alberto Fernández (en 2019).
Se puede considerar que hay un porcentaje alto de OSC que desarrollan una articulación creciente que apunta a reconocer espacios propios y a discutir políticas públicas, en tanto la relación Estado-OSC adopta distintas modalidades: 1) el reclamo y el cuestionamiento, sin espacios de diálogo; 2) el diálogo y los acuerdos eventuales; 3) la celebración de convenios y participación activa en planes y programas por parte de OSC y 4) la participación en la discusión de programas específicos y en el diseño de políticas públicas. Este último punto podría incluir la participación en organismos de control de la gestión estatal, aunque es un ámbito que no se ha desarrollado.
Algunos autores consideran que las concepciones de sociedad civil que predominan en los actores sociales obedecen a la posición social y al marco ideológico de quienes las esbozan. Francois Houtart (2005), por ejemplo, distingue: 1) una “concepción burguesa”, que le asigna a la sociedad civil el control de un estado mínimo, desentendido de la cuestión social y la atención de los problemas sociales; 2) una “concepción angelical”, que es acrítica con el sistema en general y no produce cambios de fondo sino meros parches y 3) una “concepción popular o analítica” , que desarrolla una conciencia social más profunda y “de abajo”, en tanto promueve la transformación efectiva de las estructuras. Es la cuestión que han planteado distintos investigadores. Por ejemplo, Sergio De Piero y Daniel García Delgado en un informe inicial para el CENOC distinguieron dos paradigmas de políticas sociales en la articulación Estado-OSC: el paradigma gerencial-institucional y el paradigma crítico[14], en una distinción que consideramos operativa, aunque hoy los análisis del propio De Piero hayan profundizado esa perspectiva (De Piero, 2020). El primero de estos paradigmas pretende reemplazar al Estado (considerándolo ineficiente, clientelar y corrupto) y desarrollar estrategias de “compensación” de la pobreza hasta que el crecimiento económico alcance a todos los sectores. Esto resulta afín a las políticas de tipo liberal e incluye una visión de “ONG’s” altruistas, apolíticas y a-históricas. Al mismo tiempo, se puede asociar a los enfoques funcionalistas y a un abordaje de la pobreza que propone una atención focalizada a los sectores vulnerados con un componente ético-asistencial.
El segundo paradigma, en cambio, rescata la tradición de lucha de las organizaciones, su carácter transformador y el análisis de la nueva cuestión social. Cuando esto se conjuga con trayectoria e institucionalización, implica una crítica estructural del sistema capitalista, considera la cuestión social en términos de exclusión y propone una acción transformadora que vincula acciones puntuales con una mirada macro. Un enfoque basado en la experiencia del trabajo social permite caracterizarlas como “organizaciones comunitarias”[15]. En algunos casos, a partir de la consolidación de los feminismos y los debates por la sustentabilidad ambiental, también desarrolla una crítica del extractivismo y del patriarcado. Se deben considerar estos paradigmas no tanto en forma rígida sino como modelos operativos para comprender una realidad que es amplia y diversa, ya que a la hora de caracterizar o de clasificar a las OSC se advierten diferencias relacionadas con su composición, el marco legal en que se inscriben, la territorialidad de su tarea o el alcance de sus acciones (y el “campo de acción”, al decir de Rofman, 2002), la forma de organización y toma de decisiones, además de las temáticas específicas que abordan[16]. Hemos desarrollado una clasificación inicial en una publicación anterior (Giorgetti, 2001) y otros aportes recientes lo han considerado también (Bráncoli, 2010; De Piero, 2020).
El 31 de octubre de 2021 concluyó formalmente la ejecución de un proyecto que se denominó “Sociedad Civil en Red para Consolidar la Democracia”[17]. Fue una experiencia significativa en varios aspectos debido a que reunió a seis redes de OSC bajo la coordinación operativa de otra de ellas, la Confederación de la Sociedad Civil, y con financiamiento de la Unión Europea. Se trataba de: Red Encuentro de Entidades no Gubernamentales para el Desarrollo (EENGD), Federación de Fundaciones Argentina (FEDEFA), Foro del Sector Social (FSS), Grupo de Fundaciones y Empresas (GDFE), Red Argentina de Cooperación Internacional (RACI) y Red Argentina de Bancos de Alimentos (RBdA). Si bien el diseño adjudicaba a la Confederación un rol administrativo, el devenir del proyecto le asignó un lugar más importante que el enunciado.
Una descripción breve de las Redes participantes permite verlas con más detalle:
El origen del proyecto común se ubica en 2016 cuando estas redes, que ya venían trabajando desde hacía tiempo en sus respectivos ámbitos y poseían experiencia en la relación con instituciones de financiamiento, constituyeron una Mesa de Redes con los siguientes criterios: “compromiso mutuo, la igualdad entre los socios, la transparencia en los procesos de decisión, la responsabilidad de cumplir con las obligaciones y compromisos y la eficiencia en el manejo de los recursos”[24]. A partir de esta vinculación las redes procedieron a la elaboración de un proyecto que consiguió el financiamiento de la Unión Europea. Bajo el título “Sociedad Civil en Red para Consolidar la Democracia” proponía “mejorar la participación de la sociedad civil en los procesos de definición e implementación de las políticas públicas que la afectan, a través de la incidencia generada en espacios de articulación multiactoral” (según el proyecto aprobado).
La puesta en marcha incluyó la incorporación formal de personal que llevara adelante la coordinación del mismo, principalmente un Secretario Ejecutivo y su equipo. Este incluyó una secretaria y una encargada de las cuestiones administrativas y contables. Para otras actividades se realizaron contrataciones: comunicación, marco legal y fiscal, organización de encuentros, elaboración de plan estratégico, plan de capacitación. Las cuestiones administrativas y financieras tuvieron como responsable última a la Confederación de la Sociedad Civil, que estaba integrada por tres de esas redes[25], contaba con trayectoria anterior y personería jurídica.
La Mesa de Redes fue el ámbito de conducción del proyecto, definiendo la puesta en marcha de distintas actividades que surgieron de un plan estratégico y con la coordinación del Secretario Ejecutivo. La Mesa mantuvo reuniones mensuales, en sus inicios, y quincenales, en la segunda etapa. El plan estratégico, en sucesivas versiones, planificó acciones orientadas a mejorar el marco jurídico en el que actúan las OSC, establecer contactos y convocar a otras organizaciones, desarrollar actividades de capacitación. La llegada de la pandemia de COVID-19 y la demora en el desarrollo de algunas actividades llevaron a la ampliación de los plazos de ejecución, lo que requirió de reformulación de metas y, según la terminología utilizada por el proyecto, de los términos de referencia. El proyecto se puso en marcha en 2018 y se extendió hasta octubre de 2021, realizando acciones en seis áreas según se desprende de los documentos y la difusión desarrollada: 1) legal (“marco regulatorio” de las OSC), 2) investigación, 3) fortalecimiento de OSC y redes, 4) capacitación y 5) comunicación.
Aunque contó con auditorías externas de la Unión Europea, el proyecto no desarrolló un proceso de evaluación interno. Podemos considerar sus logros a partir de la observación directa y del material informativo que difundió la Secretaría Ejecutiva del mismo, en tanto y a los efectos de este artículo, también caracterizaremos el proceso que desarrolló la Mesa de Redes.
Siguiendo el enunciado mencionado antes, en primer lugar, corresponde considerar los avances que realizó en cuanto a los aspectos legales y al marco regulatorio de las OSC. Resulta evidente que éste fue un tema en el que coincidían las seis redes y en el que desarrollaron varios avances. Se formó un equipo específico y se contrató a una persona que lo coordinara. A su vez se establecieron vínculos con otras organizaciones y proyectos, a efectos de proponer beneficios impositivos y fiscales para el sector, y se hicieron reuniones con referentes gubernamentales[26]. Una publicación sintetiza las posiciones de la Mesa de Redes, bajo el título “Constitución y registración de Asociaciones Civiles y Fundaciones en Jurisdicciones Locales”[27]. El equipo efectuó una investigación del marco normativo de los organismos de registración y control de organizaciones en todas las jurisdicciones del país, elaboró una propuesta de ley de emergencia para simplificar trámites burocráticos para facilitar el accionar de las OSC, una propuesta de ley para el “trabajador sociocomunitario” y se elaboraron propuestas de adecuación del régimen de tarifas para “organizaciones sin fines de lucro” (ley 27.218) y reuniones con la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
El proceso llevó a este equipo, y a la Mesa de Redes en su conjunto, a articular con otras organizaciones. Entre ellas se citan Asociación Civil en Red, Cáritas Argentina, Inter Redes, Red Sur y Comisión Pro Bono del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires. El proyecto de “Estatuto de las Trabajadoras y Trabajadores Socio-comunitarios” se presentó a autoridades nacionales (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y Jefatura de Gabinete de Ministros). Si bien en el ámbito nacional los avances fueron limitados, la situación fue diferente en los ámbitos locales, que se activaron a través de encuentros regionales (ver a continuación). En algunas provincias se lograron modificaciones en regímenes vigentes, por ejemplo, para la acreditación de asociaciones civiles (ej. Córdoba, Misiones). La campaña de comunicación desarrollada en 2021 y con el slogan “mejores reglas para las organizaciones sociales” apuntó a visibilizar estas cuestiones.
En segundo lugar, cabe abocarse al área de capacitación. La misma tuvo otra dinámica, ya que comenzó a planificar actividades efectivamente en 2020, cuando se pudo organizar un área específica con responsables designadas a tal efecto y con la participación de referentes de las propias redes. El desarrollo de 3 cursos y 3 webinarios, que aparecen en los informes, se puede completar con actividades que las organizaciones locales, movilizadas por el proyecto, también llevaron a cabo a través de sus espacios y en forma, inicialmente, separada. Las actividades de capacitación a cargo de organizaciones locales fueron 38[28]. Por otro lado, se debe considerar que el desarrollo de los encuentros regionales, que se analiza más adelante, tuvo un fuerte componente de capacitación y un impacto registrado. En esta consideración se observa que las capacitaciones sirvieron para fortalecer la pertenencia de personal que ya revistaba en OSC vinculadas y, por lo tanto, tuvieron un impacto recortado a su propio “público”, mucho menor en términos de convocatoria y de impacto público.
Mencionada en tercer lugar, la comunicación se puede considerar un área subsidiaria de las acciones a realizar y sin un plan propio en el inicio del proyecto. Asimismo, se advierte un cambio en el criterio que la conducción de la Mesa de Redes adoptó: entre 2018 y 2020 hubo profesionales contratados en forma individual, pero a partir de ese año se puso en marcha un equipo compuesto por representantes de algunas de las redes de la Mesa. Adoptaron el nombre de Gabinete de Coordinación de Comunicación y se encargaron de la difusión, consolidando el trabajo en redes que participaban de la Mesa y ampliando una base de contactos estimada en alrededor de 2500. En 2020-2021 el Gabinete llevó adelante la mencionada campaña de “mejores reglas” para las OSC, con un registro de circulación significativo, pero sin una evaluación de resultados identificados.
Investigación fue un área que, enunciada como prioritaria en el proyecto, avanzó con lentitud. Esto se debió en parte al impacto de la pandemia de COVID-19 y en parte a que requirió de un proceso de selección de equipos. Este proceso incluyó un análisis de proyectos y se desarrolló entre septiembre y octubre de 2019. A partir del mismo, la Mesa de Redes eligió a un equipo compuesto por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) y la Fundación SES, miembro de la Red Encuentro.
Este equipo de investigación informó que hizo contacto con 4.000 organizaciones, de las que recibieron respuesta parcial en 1.900 casos y terminaron constituyendo una base de 701 encuestas válidas[29]. La investigación combinó información de referentes locales con una encuesta extensa a asociaciones civiles, fundaciones, federaciones, confederaciones, incluyendo a organizaciones sin personería jurídica. El cuestionario incluyó 32 preguntas sobre características, estructura, recursos económicos, marcos fiscal, Legal y laboral e incidencia. Contó con respuestas de OSC de las 24 jurisdicciones. Si bien el resultado es muy significativo en el escenario local de OSC, quedaron fuera algunos perfiles de peso: las cooperativas y mutuales no estaban consideradas y no hubo participación significativa de organizaciones orientadas a género, derechos humanos o ambiente, o incluso organizaciones populares con menor nivel de institucionalidad, como los comedores barriales. La investigación derivó en un informe que se presentó el 9 de septiembre de 2021 en forma virtual[30].
El informe identificó aspectos legales, tipología, “categoría identitaria”, participación en redes, áreas de intervención, modos de intervención, destinatarios, utilización de redes sociales, estructura de organización, personal, aspectos económicos y financieros, marco legal y fiscal, acciones de incidencia y relación con el Estado. Entre los puntos destacados de sus conclusiones se encuentra el papel económico que cumplen las OSC (el documento lo vincula a un amplio “movimiento” de Economía Social y Solidaria), la importancia del Estado en el financiamiento de muchas de ellas y las dificultades para acceder a beneficios impositivos y a reconocer su particularidad en cuestiones legales, laborales y fiscales. La participación en redes y la búsqueda de incidir en las políticas públicas también resultan relevantes para la mayoría de las organizaciones relevadas.
El quinto punto, mencionado como “fortalecimiento de OSC” tenía un componente central: la realización de “encuentros regionales”. Estos Encuentros se comenzaron a realizar en 2018, pero dado el éxito local y la necesidad de dar continuidad a los primeros, se completaron a partir de crear espacios regionales de encuentro y participación en los lugares donde habían tenido lugar. El desarrollo de ambos componentes y de tres jornadas federales de intercambio entre sus referentes, fue valorado como una de las fortalezas del proyecto por las seis redes participantes de la Mesa según figura en las actas de julio y agosto de 2021. En el proyecto original se proponía “la realización de encuentros en todo el país –espacios democráticos y de igualdad- en los que se dialogue y se logren acuerdos sobre temas relevantes de la problemática social Argentina: participación social, cohesión y equidad” con el objetivo de “mejorar e incrementar los espacios de participación de la sociedad civil en las políticas, servicios y espacios públicos orientados al logro de la equidad social y de género y al desarrollo sostenible e inclusivo”[31].
Cada encuentro estuvo organizado desde la Secretaría Ejecutiva con la colaboración de una red responsable, que apoyaba a una OSC local propia. Una vez realizados los primeros ocho encuentros se advirtió el potencial de convocatoria e impacto que se había instalado en cada una de las ciudades. Por otro lado, a partir de la gestión del presupuesto que hizo la Secretaría Ejecutiva, había fondos disponibles para ser ocupados en la prolongación de la actividad.
De este modo, y a partir de una jornada federal desarrollada el 21 de febrero de 2020, se diseñó un dispositivo que llevaría a cada organización local a presentar un programa de actividades de continuidad y profundización a través de constituir cada sede en un espacio regional. En razón del cierre de circulación y cuarentena implantadas por la pandemia de COVID-19, el proceso tuvo demoras y se desarrolló mayormente en forma virtual. Esa misma suerte corrieron los cuatro encuentros pendientes. Hacia fines de 2021 y como extensión de los encuentros y espacios regionales se desarrollaron, además, actividades específicas en cinco ciudades más. La nómina de lugares y actividades es la siguiente:
Los números registrados de asistentes a los encuentros regionales indican un total de 2436 personas[35]. Para el 31 de Julio de 2021 se habían desarrollado todos los encuentros regionales y la mayoría de las actividades previstas en los espacios, que se dedicaron a enviar las correspondientes rendiciones e informes. También se desarrollaron actividades en cinco ciudades más: Jujuy y Mar del Plata (a cargo del FSS) y Formosa, CABA y Entre Ríos (a cargo de EENGD)
El resultado de estas acciones se caracteriza como exitoso tanto en el registro de las actividades como en el material de difusión. Se contabilizaron 503 organizaciones participando de 38 eventos locales (incluyendo reuniones y capacitaciones) y fue necesario elaborar una agenda de acciones para evitar superposiciones y permitir la participación, dado que en muchos casos se trataba de actividades virtuales.
La Secretaría Ejecutiva y la Mesa de Redes evaluaron el impacto de las acciones desarrolladas en dos reuniones virtuales que tuvieron lugar en octubre y en diciembre de 2021. En estos encuentros, que contaron con la participación de las 6 redes integrantes del Proyecto Sociedad Civil en Red para Consolidar la Democracia, tomaron la palabra los representantes de los 12 Espacios Regionales mencionados: Bragado, Córdoba, Corrientes, La Plata, Mendoza, Neuquén, Posadas, Rosario, Salta, San Juan, Tucumán y Ushuaia.
Dos elementos se pueden destacar de los materiales referidos a estos encuentros. Por un lado, los componentes en los que los espacios pondrían su atención y que revelan las prioridades consideradas: 1) “sumar organizaciones a las redes existentes garantizando la diversidad en todos los aspectos”; 2) “realización de jornadas de trabajo y reuniones periódicas”; 3) “fortalecer la incidencia local a través de acciones concretas”; 4) “desarrollar una comunicación efectiva a través de acciones que la promuevan, destacando la identidad del proyecto SCR”; y 5) “brindar capacitación a través de acciones específicas y actividades que consideren la propuesta y plataforma de SCR”.
Por otro lado, se advertían algunos temas de preocupación: género, comunicación, desarrollo sustentable, liderazgo; falta de recursos de las organizaciones; crisis en el acceso a alimentación y problemáticas de educación; brecha digital. Comunidades que quedan excluidas; reconocimiento del papel social de las OSC; comunicación virtual y sus desafíos; gobernanza, comunicación, sistema financiero digital; financiamiento de las organizaciones; burocracia del sistema jurídico, relación con bancos, impuestos; desafíos de capacitación, problemas de conectividad; el avance de la tecnología; ambiente; voluntariado, situación y dificultades.
Entre los resultados de los informes se destaca que a principios de 2021 se contaba con: 12 espacios regionales activos como referentes locales de organizaciones y con desarrollos de redes de distinto nivel, 1 de ellas totalmente novedosa y al menos 3 mesas de actores locales y articulación con organismos oficiales. A ellos se sumaban capacitaciones (46), reuniones y encuentros (44) y un espacio de articulación y diálogo formal con autoridades en la ciudad de Rosario (un Consejo Consultivo). En los mismos informes se daba cuenta de 726 participantes activos en distintas acciones locales de estos espacios y 383 organizaciones articuladas.
El diseño del proyecto siguió las pautas establecidas por la Unión Europea para el otorgamiento de subsidios y replicó un modelo empresarial de gestión de las organizaciones sociales, utilizando las denominaciones habituales (la “nomenclatura”) en este tipo de materiales, como “indicadores de repercusión”, “términos de referencia”, “matriz de marco lógico”. Las seis redes mencionadas buscaron asesoramiento externo para la redacción del proyecto y presentaron un listado de 552 organizaciones que participaban de ellas. Se constituyó así la Mesa de Redes y la misma procedió a seleccionar a un Secretario Ejecutivo.
En 2018 y 2019 el Secretario Ejecutivo coordinó el diseño del plan estratégico y las actividades y realizó la selección de personal con la aprobación de la Mesa de Redes. Así se sumaron dos personas a cargo de las cuestiones operativas (secretaria y asistente contable especializada en la rendición de proyectos de cooperación internacional), una encargada de trabajar el marco legal y fiscal de las OSC[36], una profesional especializada en comunicación y un encargado de coordinar los encuentros regionales. Esta última incorporación derivó en la presentación de un “Protocolo para los Encuentros Regionales”, que precisaban los pasos para organizar y rendir gastos de los encuentros.
En 2020 y 2021 la Mesa asumió un rol más activo en la selección de profesionales para las tareas a desarrollar, lo que llevó a varias reuniones de discusión antes de contratar equipos de capacitación y consultoría para el desarrollo del plan estratégico. El personal contratado para puestos estables dentro del proyecto provino, en este tiempo, de las propias redes que integraban la Mesa.
La Mesa de Redes mantuvo reuniones mensuales que se volvieron quincenales en función de la cantidad de cuestiones a resolver. Al mismo tiempo, sus miembros participaban de distintas instancias y se involucraron, mayormente, en la organización de los encuentros con las OSC locales seleccionadas. Se puede considerar que la actividad que se desplegó generó debates y un diálogo intenso en la Mesa. Tanto las acciones del equipo que abordaba las cuestiones legales y fiscales (con los documentos que fue elaborando y los contactos requeridos para lograr incidencia en las políticas públicas) como la organización de los encuentros. Si bien en las cuestiones legales había unidad en los objetivos y diálogo acerca de las mejores estrategias para lograrlos, en el caso de los encuentros se ponían de manifiesto los distintos estilos de organización, conducción y ejecución que las redes proponían. Estas diferencias se advierten en las actas de las reuniones e incluyen también la discusión de algunas cuestiones referidas a la situación política y social[37]. En el desarrollo de las reuniones de Mesa de Redes predominó la cordialidad, pero a veces surgían algunas discusiones respecto de la realidad política y de la necesidad de tomar visibilidad en cuestiones públicas, hacer declaraciones o manifestarse en algunos temas de la agenda pública. Esto no se llegó a concretar.
En 2018 y 2019 los encuentros regionales fueron presenciales y siguieron un esquema, registrado en un modelo de “agenda” consensuada en la Mesa, que contemplaba cuatro ejes de trabajo: marco legal y fiscal, incidencia en políticas públicas, articulación entre OSC, Estado y empresas y trabajo en red. La agenda proponía hacer paneles con representantes locales en los tres primeros ejes y desarrollar trabajos grupales con las y los asistentes para trabajar la articulación y, especialmente, el trabajo en red.
Más allá del éxito en la convocatoria y la alta aprobación que tuvieron los encuentros entre quienes participaron (relevado a través de fichas de evaluación), surgieron algunas diferencias que se expresaron en las reuniones de Mesa de Redes y en diálogo con el equipo del Secretario Ejecutivo. Una de ellas era el formato de encuentro, pensado para que los participantes se expresaran y, eventualmente, produjeran conocimiento, que no era cuestionado en el nombre, pero sí en la práctica: se proponía un formato de instrucción en el que personal especializado enseñaba cómo organizarse y cómo incorporar nuevas tecnologías a quienes asistían. Algo similar sucedía con la prioridad que se asignaba a los trabajos grupales o a los paneles de expositores, especialmente cuando había poco tiempo. La tendencia que predominaba era reducir o eliminar el trabajo grupal (que, paradójicamente, en las evaluaciones de los participantes fue el más valorado). Otra cuestión que se observó era el perfil de las personas invitadas a exponer, donde la pregunta sería ¿qué perfil daba cuenta de la diversidad de la sociedad civil que los documentos del proyecto proponían? Tanto la propuesta de referentes de la economía popular y los movimientos sociales, como de empresarios que lideraban asociaciones de productores llevaban a reformular la pregunta acerca de quiénes forman parte de la sociedad civil en la visión de la Mesa de Redes sin que predominara un consenso explícito.
Otra cuestión relevante es la administración de los fondos. La rendición habitual con la Unión Europea se hizo minuciosamente y el Secretario Ejecutivo formulaba públicamente un criterio de ahorro y cuidado de fondos. Esto se volvió relevante cuando la inflación y las devaluaciones que sostuvo el gobierno en 2018-2019 afectaban el tipo de cambio respecto de los euros que el proyecto recibía. A través de los informes se puede concluir que las acciones desarrolladas por la Secretaría permitieron disponer de más fondos y dar continuidad a la actividad de espacios regionales, mencionados anteriormente. Asimismo, se discutió el uso de esos fondos, que las redes decidieron invertir en profundizar las actividades que se venían realizando y en formar equipos con representantes de las mismas redes para colaborar en tareas generales, como se explica a continuación.
Un cambio en la ejecución del proyecto tuvo lugar después de la jornada federal de febrero de 2020 y coincidió con la llegada de la pandemia de COVID-19. Las actividades de capacitación y el área de comunicación fueron asumidas en forma más directa por la Mesa de Redes y por miembros de algunas de sus organizaciones. Si bien las gestiones por el marco legal y fiscal siguieron con la misma lógica y con la organización de una campaña nacional, en el caso de los encuentros se pasó a la virtualidad y cada red, en el caso que le correspondía, asumió una actitud diferente. Por ejemplo, el encuentro de Ushuaia fue organizado por un miembro del FSS que viajó a la ciudad, el de Tucumán lo hizo en forma autónoma la organización local conectada, el de Rosario estuvo a cargo de un equipo donde la Red FEDEFA actuó en forma protagónica.
Se puede considerar que en esa instancia la Mesa de Redes asumió un mayor control y una mayor participación en las actividades, en la comunicación y en la ejecución de los fondos, incluso a través de representantes de las mismas organizaciones, en lugar de optar por personal contratado externo a ellas. El Secretario Ejecutivo quedó en un rol más operativo y, hacia el cierre del proyecto, cumplimentando las tareas de rendición y respondiendo a la auditoría contable que la Unión Europea propone para sus proyectos. La posibilidad de continuidad del proyecto volvió a quedar en manos de las redes, con un protagonismo creciente de la Confederación de la Sociedad Civil, que buscó profesionales para proponer una continuidad a la financiadora sin contar con la participación de quienes habían sido contratados para el proyecto Sociedad Civil para Consolidar la Democracia.
La ejecución del proyecto Sociedad Civil en Red para Consolidar la Democracia permitió fortalecer a un conjunto de OSC y visibilizar las características de las mismas y de sus agendas. Asimismo, se pueden identificar las dificultades y las tensiones de un sector de la sociedad civil en Argentina.
Los resultados específicos del proyecto fueron claros y contundentes en cuanto a los objetivos previstos. En una enunciación general, desde el plan operativo formulado en 2018 se planteaba: el fortalecimiento de la propia Mesa de Redes y de cada red, el debate sobre el marco regulatorio para las OSC, la incidencia en las políticas sociales por diversas vías (en particular, a partir de los encuentros regionales), la visibilidad a través de una comunicación efectiva (que incluía el diseño de logotipo y marca) y la organización de la gestión, incluyendo un Manual Operativo de la Mesa, que garantizara la eficacia “en relación con la ejecución del proyecto, su monitoreo y evaluación”.
Los informes posteriores (hasta abril de 2021)[38] dan cuenta de los avances en todos los objetivos: se sostuvo la Mesa de Redes como un espacio de articulación y coordinación de redes de OSC “con capacidad de gestión de acciones y proyectos”; se fortaleció a un conjunto de OSC y, con ellas, se desarrollaron “acciones de incidencia en políticas públicas”; se llevó adelante una estrategia comunicacional de posicionamiento de este sector de la sociedad civil en Argentina y se profundizó la articulación con otras redes y otros espacios de diálogo inter institucional. En este último aspecto, particularmente, los espacios locales ampliaron contactos y la propuesta de cambios en el marco legal, fiscal y laboral contó con participación formal de Cáritas Nacional, Inter Redes y Red Sur, como se mencionó.
El desarrollo del proyecto permite observar las características predominantes del entramado de las OSC argentinas, los temas prioritarios de sus agendas y, al mismo tiempo, las tensiones internas y las dificultades que encuentran.
Una de las características evidentes es el nivel de institucionalización. Las redes que formaron parte de la Mesa y las OSC que fueron sede y prepararon los encuentros regionales acreditan una trayectoria de varios años en las acciones y exhiben una forma definida de institucionalidad. Si la diversidad de expresiones organizativas registra el CENOC, por ejemplo, se caracteriza por distintos niveles de formalidad, en este caso se trata de asociaciones, fundaciones y redes con estructuras internas definidas. Todas cumplen con los requisitos legales, tienen áreas o personas encargadas de la administración y la gestión de proyectos, destinan recursos a la comunicación y a las redes sociales, poseen personal rentado fijo y, en algunos casos, voluntarias y voluntarios. Resulta asimismo lógica la preocupación común por las cuestiones legales y fiscales.
En cuanto a los resultados de la investigación desarrollada[39], allí la forma jurídica predominante entre quienes completaron el cuestionario fue la “asociación civil” (61,8%) y la “fundación” (25,3%), con sólo un 8,7% que declaraba no tener personería jurídica. Esto permite suponer que muchas organizaciones de base con distintos niveles de formalidad no participaron de la investigación. En términos comparativos, otros registros hablan de un nivel mayor de informalidad. Por ejemplo, entre comedores y cooperativas se hablaba en 2010 de un 23,8% sin registro (Bráncoli, 2010).
Las redes, y algunas de las OSC que las lideran, poseen estructuras internas con sedes o nodos locales, asamblea y dirección nacional, enlaces regionales. La institucionalización que acreditan se debe en parte a factores propios de la organización, como el volumen de actividades, la magnitud de la demanda, el contexto territorial en el que deben desarrollar su acción o la necesidad de ser más eficaces a través de diferenciación de roles y capacitación de los integrantes. Pero también obedece al control que exigen las fundaciones donantes, el estímulo o la exigencia de organismos oficiales para el aporte puntual de subsidios.
A pesar de las diferencias que presentan, se puede hablar de un nivel de profesionalización que incluye la capacitación para miembros y para otras organizaciones en temas diversos que pueden considerarse una agenda de trabajo. Un repaso a las temáticas sugeridas por la Mesa de Redes hablan de los temas prioritarios e incluyen: relación entre OSC y movimientos sociales; incidencia en políticas públicas; derechos y participación ciudadana; aspectos legales; aspectos contables; proyecto de estatuto del trabajador socio-comunitario; pobreza y desigualdad; planificación estratégica; desarrollo local y trabajo en red; diseño y gestión de proyectos sociales; comunicación institucional; marketing, redes y herramientas digitales; estrategias para la recaudación de fondos; gestión de fondos públicos, privados y de cooperación internacional; ley de voluntariado y sus aplicaciones; negociación y coaching; mediación y coaching; herramientas de coaching, comunicación y gestión del conflicto, aplicadas a las organizaciones.
En un análisis comparativo con el panorama de principios del siglo, referido en una publicación anterior (Giorgetti, 2001), se evidencia que las estrategias de educación popular comunes en muchas organizaciones de base han dado lugar a otros temas y a cierta profesionalización. Y permite diferenciar a las necesidades prácticas y los intereses de las organizaciones de perfil comunitario respecto de aquellas que se orientan a un modelo neoinstitucional de perfil más gerencial, pero también que encuentran ciertas áreas comunes de preocupación, como el acceso a recursos, las cuestiones legales o las redes sociales.
Del mismo modo, en las reuniones virtuales que desarrollaron las redes con los espacios regionales en octubre y diciembre de 2021 aparecieron coincidencias en cuanto a los temas prioritarios, lo que los vuelve destacados en tanto contaban con la presencia de representantes de cada espacio local y de la Mesa de Redes en su casi totalidad. Aunque fueron mencionados, cabe identificar algunos que se destacaron: ”comunicación, desarrollo sustentable, liderazgo”; ”falta de recursos/financiamiento”; ”papel social de las OSC”; ”burocracia, sistema bancario, impuestos”; ”voluntariado”[40]. En el último tramo del proyecto se extendieron propuestas a cinco ciudades más (Jujuy, Mar del Plata, Formosa, Paraná, Ciudad de Buenos Aires) y revelan la preocupación común de varias de las redes por extender su acción. En particular, estas instancias apuntaban al contacto y relevamiento de OSC locales, a replicar la campaña del marco legal y fiscal, a dar a conocer las estrategias básicas de sociedad civil en red y “dejar sembrada la posibilidad de futuros desarrollos de articulación”[41].
La profesionalización se advierte ligada al proceso histórico que desarrolla cada organización y cada red, pero además en la necesidad de solicitar y gestionar fondos. Esta cuestión es un común denominador y se ve reflejada en el proceso de presentación del proyecto. Para realizarlo, las redes acudieron a personas especializadas en el tema. Y para la rendición de fondos contrataron a personal administrativo que conociera la terminología, los formularios y las condiciones que exigen los donantes internacionales. El proyecto mismo es un ejemplo en el que se utiliza una terminología definida, más vinculada a un estilo empresarial de la gestión social: los conceptos de plan estratégico, recursos humanos e incidencia manifiestan el estilo requerido en un diseño con coherencia en la lógica de la administración contemporánea de las OSC. Esta profesionalización provee al mismo tiempo de ciertos códigos comunes que unifican la relación con el financiador internacional, pero, como veremos más adelante, no garantiza la unidad de criterios y las posiciones comunes de este sector de la sociedad civil.
La situación laboral, fiscal y legal fue el tema que unificó a todas las redes y organizaciones. Para cada evento se propuso tener un panel sobre “marco legal y fiscal” de las OSC, con una dinámica diferente de las otras actividades: se trataba de informar a los asistentes de los avances que una “mesa del marco legal y fiscal”[42] desarrollaba a nivel nacional y generar espacios de diálogo con los funcionarios locales sobre la respuesta que daban en cada provincia a estas problemáticas. Esto se completó con el documento final que hemos mencionado ya y que se titula “Constitución y registración de asociaciones civiles y fundaciones en jurisdicciones locales”.
En los diálogos acerca de este tema la coincidencia en la Mesa de Redes era completa, incluyendo el análisis del marco normativo, las particularidades del régimen legal, las exenciones impositivas, la caracterización de los trabajadores y trabajadoras de OSC, la situación jurídica y fiscal de las organizaciones, entre otros. A su vez, evidenció estrategias comunes para consensuar un proyecto, hacerlo foco de una campaña formal a través de redes sociales y presentarlo a funcionarios y legisladores.
En esta coincidencia también se advierten ciertos límites de la gestión. Por un lado, al convocar a diversos actores de la sociedad civil para discutir y presentar el proyecto, aparecieron otras organizaciones que se consideraban representativas también y que no se veían incluidas, cuestionando de hecho y “por afuera” la legitimidad de la Mesa de Redes como representante de la sociedad civil en su conjunto. Por otro lado, a pesar de que el proyecto se desarrolló bajo dos gobiernos diferentes, tanto en la Nación como en algunas provincias, los contactos partidarios no lograron que avanzara la discusión legislativa. En el saldo a favor se pueden considerar algunos éxitos específicos con administraciones provinciales. La participación de los responsables locales de Inspección de Personas Jurídicas derivó en atención más directa y resolución de problemas de registración, por ejemplo, en las provincias de Misiones y Córdoba.
El aporte de fondos de la Unión Europea fue central para el desarrollo de este proyecto. La auditoría de medio tiempo, sin embargo, planteó la necesidad de realizar más actividades en conjunto y de fortalecer al proyecto en sí. En un objetivo menos visible el proyecto permitió a cada red contar con fondos directos para sus actividades y para posicionarse en la actividad que venían desarrollando. Si en algunas redes esto llevó a una distribución entre sus asociadas, en otras permitió mantener personal contratado para diversas funciones en la estructura central.
Organizaciones y redes coinciden en la importancia de su sostenibilidad y la necesidad de contar con fondos. La ejecución del proyecto permitió el ingreso de un porcentaje importante de fondos que permitieron a la gestión de cada red nacional fortalecerse. A su vez, los cambios introducidos en la gestión del proyecto a principios de 2020 pueden interpretarse desde este lugar, una cuestión económica de las redes más que estilos de gestión diferentes. Un año después, dos de ellas tenían personal propio financiado parcialmente por el proyecto para desarrollar funciones de comunicación, capacitación y coordinación local de los espacios (lo que no se encontraba previsto en el diseño original).
Tanto en cuanto al financiamiento como al marco legal, mencionado anteriormente, el Estado cumple un papel central. El tema se abordaba en los encuentros en paneles y trabajos grupales sobre articulación entre Estado, empresas y organizaciones y, en otro eje separado, en cuanto a las acciones de incidencia. Esta cuestión resulta clave para todas las OSC y fue una constante de las actividades de este proyecto. El diálogo propuesto se orientó al desarrollo de acciones específicas: actividades de OSC con apoyo estatal, leyes que se aprobaron como fruto del diálogo entre OSC y representantes de gobierno, y, en otro nivel, la discusión de políticas públicas integrales. Los paneles de los encuentros regionales dieron lugar a numerosas experiencias consideradas exitosas. Entre ellas se puede mencionar el proceso para sanción de diversas leyes. Por ejemplo, en temas de hábitat se informó del diálogo que permitió avances importantes[43] entre sociedad civil y Estado. Aunque no hubo participación regular de instituciones educativas, la cuestión se trató tangencialmente y, por ejemplo, la Fundación Universidad Nacional del Comahue comentó en el encuentro de Neuquén, las actividades de apoyo a proyectos concretos de OSC.
Cabe señalar que la participación de autoridades volvió cercano el diálogo en algunos encuentros, pero también mostró los vínculos que las OSC locales tenían con el Estado local: muy fluidos en algunos casos, muy limitados en otros. El caso de mayor apuesta política lo constituyó el encuentro de Neuquén, donde estuvieron presentes el Gobernador de dicha provincia y el Vice Gobernador de Río Negro, que además hizo referencia al reconocimiento histórico que la constitución de la provincia asignaba a las organizaciones, bajo el nombre de “asociaciones libres de vecinos”, desde 1957[44]. La importancia de las organizaciones fue destacada por los funcionarios presentes en todos los casos. Algunos lo expresaron de forma general y otros con mayor contundencia. Por ejemplo, en Córdoba el ministro de Gobierno señaló: “no se hubiera podido hacer una política de derechos humanos y una serie de acciones en el área sino hubiera existido esta actitud generosa y profundamente comprometida de las organizaciones sociales”[45].
La participación de autoridades, la convocatoria relativamente controlada a los encuentros y la afinidad con las OSC organizadoras permitieron que no hubiera cuestionamientos directos a los gobiernos locales. En algunos casos, sin embargo, se expresaron a través de los trabajos grupales cuando éstos tuvieron libertad y tiempo para desarrollarse. Entre otras cuestiones, en algunos encuentros se mencionaron: “trabas burocráticas”, “influencia de política partidaria” y “mirada clientelar del Estado hacia las organizaciones”.
La práctica desarrollada en los encuentros evidenció divergencias en la forma de vincularse y algunas “zonas grises” tanto en relación con el Estado como con el sector empresario. Sin entrar aquí a considerar el aporte del concepto “tercer sector”[46], resulta útil de todos modos la simplificación para graficar algunas discusiones. La separación entre el sector empresario y las OSC no estuvo clara en algunas de las discusiones iniciales, en una distinción que merece ser mencionada. Al momento de pensar qué reclamar al Estado en alguno de sus niveles, algunas OSC veían límites difusos con el sector empresario. Y no sólo porque una de las redes, GDFE, reunía a representantes de fundaciones empresarias sino porque se visualizaba, en la experiencia práctica, que tenían los mismos intereses como “sociedad”. El diálogo y la aclaración teórica permitieron diferenciar esferas, incluso apelando al concepto de “tercer sector”, pero los límites difusos que planteó se advertían presentes en algunos diálogos. En las tareas de organización general se puso especial cuidado en que el tema de articulación reconociera la particularidad de las organizaciones como “sociales”, con realidades diferentes de las empresas y organizaciones privadas.
Un ejemplo diferente lo constituye el caso de funcionarios que desarrollaban funciones en la provincia de Buenos Aires (en el período 2015-2019) y provenían de OSC. En el encuentro se expresó la coincidencia entre el Ministro de Desarrollo Social de entonces y el Subsecretario de Innovación Pública de la Presidencia (de una OSC) al sugerir que las acciones que el Estado proponía fueran ejecutadas por la sociedad civil en los barrios. Desde ese punto de vista, el rol de las OSC sería aplicar políticas y controlar la transparencia de las políticas públicas. En una línea similar se expresó una OSC que brindaba servicios de gestión a los gobiernos municipales, asegurando que hay coincidencia entre los municipios y las OSC: “el municipio tiene todos los objetivos que ustedes tienen pero sólo no puede”, afirmó[47].
Este escenario diverso que plantearon los encuentros permite entrever una cuestión de incidencia más profunda que la simple relación:
… no se trata exclusivamente de manejo y descentralización o tercerización del presupuesto del Estado, sino en particular… de establecer la legitimidad de las OSC para intervenir en el diseño de la misma sociedad, producto obtenido de la aplicación de las políticas públicas… la variación en la forma de intervención y el tipo de articulación con el Estado son los aspectos que distinguen a una corriente de otra, pero todas coinciden en el derecho a la incidencia sobre la gestión del Estado y a su intervención en la sociedad (De Piero, 2020, p. 123).
Nuevamente corresponde aquí diferenciar distintos modelos de OSC y distintos proyectos de Estado. Ante la necesidad común, la diferencia estriba no tanto en los vínculos que las OSC pueden establecer por afinidad política o relaciones personales con la administración del Estado sino también en el modelo institucional y el proyecto político en el que se ven comprometidas.
Al hablar del proceso interno que desarrolló este proyecto, es necesario destacar que la constitución de la Mesa representó un esfuerzo de articulación entre conjuntos muy diversos de redes. Si bien no es el objeto de este artículo el análisis de la trayectoria de cada una de ellas, una primera aproximación a los análisis académicos las sitúa en los diferentes modelos que se mencionaron al inicio de este artículo. Y los vínculos que las mismas OSC establecen con partidos políticos y gobiernos, también mencionados, permiten identificarlas con posiciones políticas diferentes.
Las discusiones sobre la realidad política se evitaron en las reuniones de la Mesa de Redes, aunque ocasionalmente surgían entre algunos miembros. La dificultad para lograr consensos en 2018 y 2019 impidió que la Mesa desarrollara un diálogo interno tendiente a tomar posición o hacer pública su opinión. No parece ajeno a las tensiones que describiera De Piero (2020):
Estas tensiones expresan los modelos sociales que están en juego, o mejor aún, las posibilidades de pensar alternativas al camino único neoliberal; las metodologías sobre los tipos de intervención que las organizaciones deben darse respecto del resto de la sociedad; el rol que se le asigna al Estado en la situación actual y el tipo de relación que deberían mantener las organizaciones y los movimientos; el tipo de ciudadanía a construir; las formas de enfrentar la nueva cuestión social: si tan sólo es ayudar a la contención o es desafiar la exclusión social (p. 75).
Pero si el debate profundo resultó limitado, tuvo una expresión indirecta en el desarrollo de las actividades, principalmente de los encuentros regionales y sus agendas. Había un modelo de agenda consensuada en la Mesa que contemplaba los temas que hemos mencionado. Pero la convocatoria a participantes de paneles dependía de cada red organizadora, lo que marcó diferencias: una presencia predominante de representantes del ámbito empresario, en algunos casos, y de organizaciones de base de perfil popular, en otros. Las dudas a veces eran tácitas y, en algunas ocasiones, se verbalizaban. ¿Debía invitarse a funcionarios gubernamentales que provenían de asociaciones de perfil empresario? ¿debían incluirse referentes de movimientos sociales? La solución práctica fue que la red que se hacía cargo de cada encuentro definía, con su referente local, quiénes serían sus panelistas.
También el concepto “encuentro” admitió diferencias prácticas según la forma de concebirlo de las redes. Un ejemplo práctico lo constituye el lugar que se asignó al intercambio horizontal a través de grupos. Con reconocida tradición para asegurar la horizontalidad, los trabajos grupales fueron concebidos para dar participación activa a las/os asistentes, proponían discutir la articulación con las empresas y el Estado, por un lado, y las posibilidades y dificultades de la articulación en red, por otro. En la práctica, evidenciaron la importancia que la organización local y la red asociada asignaban a la voz de las/os participantes, mostrando diferencias visibles. En el caso del encuentro desarrollado en la ciudad de Corrientes el intercambio grupal estuvo en el centro de la escena: las y los asistentes estuvieron sentados en mesas de trabajo durante todo el tiempo. Un caso inverso tuvo lugar en La Plata, donde el trabajo grupal se reemplazó por una exposición de una experta sobre la organización de redes.
Los aspectos señalados nos remiten a una tensión que, obturada en el debate teórico por evitar conflictos al interior de la Mesa, se expresaba en las acciones concretas. Algunas de ellas se orientaban a un modelo neoinstitucional que deposita en las OSC un saber propio y autónomo que debe ser “enseñado” al resto de la sociedad y debe incidir en las políticas públicas para hacerlas efectivas, transparentes e independientes de cualquier clientelismo. Otras mostraban características propias de la tradición de educación popular en el país, construcción de conocimiento a partir de la producción que los participantes hacían y preocupaciones que traían de sus propias experiencias reflexionadas y trabajadas en el espacio común.
Respecto del primer modelo sugiere De Piero (2020):
no serán las instituciones propias del tercer sector (vinculadas en general a la asistencia, la promoción y el desarrollo social) las más representativas de este ámbito, sino aquellas que trabajan en torno al control de los organismos de gobierno y la defensa de los derechos civiles, y que se apoyan en una clara diferenciación entre sociedad civil y sociedad política, debido a sus raíces en la teoría liberal clásica (p. 104).
El predominio de literatura afín permite desarrollar prácticas gerenciales y tecnologías de gestión. Esto se ve corroborado por los materiales de circulación frecuente que tienden a la formación de esta modalidad de trabajo en las OSC. Como ejemplo, y nuevamente con apoyo de la Unión Europea, en 2016 se difundió el “Manual para la incidencia de la Sociedad Civil en Políticas Públicas”. Se trataba de una publicación del programa Aprendizaje y liderazgo para la incidencia en Argentina en el que participaban varias organizaciones: Poder Ciudadano, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia, Foro de Periodismo Argentino, Fundación Cambio Democrático, Fundación Directorio Legislativo, Asociación por los Derechos Civiles.
El otro tipo de acciones mencionado se relaciona más con la tradición de las organizaciones de base, las “organizaciones comunitarias” o, como menciona Bráncoli (2010), asociaciones populares urbanas. El desarrollo de capacitaciones es un elemento básico de este modelo, pero, aún en los casos de modelos de tipo instrucción práctica, se desarrollan espacios de diálogo y construcción colectiva, “buscando desarrollar las capacidades de los destinatarios de sus prácticas” y con materiales que sean “un elemento más de unidad y comunicación…” (Bráncoli, 2010, p. 135). En términos de De Piero (2020), son las OSC que se orientan al “desarrollo y la promoción, la economía social, las redes sociales” (p 157).
Otro ámbito de tensión que reflejó diferencias internas en la Mesa de Redes fue la gestión del proyecto. En un primer momento quedó claro que habría una Secretaría Ejecutiva y un equipo. La selección la hizo la Mesa en su conjunto y durante 2018-2019 la Secretaría actuó con independencia de las redes, más allá de la relación previa que haya tenido con algunas de ellas[48]. La auditoría que se llevó adelante a medio término fue elogiosa en cuanto a su gestión, que además permitió ahorro de fondos en tiempos de inestabilidad cambiaria. A principios de 2020 la situación registró un cambio paulatino, en el que algunas redes asumieron un rol más protagónico y propusieron la organización de equipos con representantes de las mismas, en lugar de contratar personal externo. Esto también se tradujo en un mayor control de las actividades de la Secretaría y en una intervención diferente sobre los encuentros y espacios mencionados. Algunas redes, como FSS y FEDEFA, decidieron mediar entre la organización local y el equipo de la Secretaría, designando personal propio para esa tarea. Otras mantuvieron el criterio de acompañar el diálogo directo entre el equipo de la Secretaría y las organizaciones locales. Este cambio en la gestión y en la participación de las redes puede relacionarse con la intención de ejercer un control más vertical, propio de algunas redes, y también con obtener más recursos para el personal propio, ya que la cuestión de los fondos no puede escindirse del proceso general, como se mencionó anteriormente.
La articulación que representó la Mesa de Redes como gestora del proyecto lleva a preguntarse por la representatividad de la sociedad civil en su conjunto. Más allá de la dificultad práctica y de las formas dispersas en que el poder se articula en este tramado de red, el esfuerzo de coordinación entre redes disímiles buscó resumir esa representación ante la Unión Europea. La denominación Confederación de la Sociedad Civil aspira a ocupar ese lugar también, si bien es un sector de la misma el que forma parte. El devenir de este intento se evaluará en la medida en que puedan construir otra articulación de beneficio para todas las redes en el futuro, pero eso tampoco aportaría mayor representatividad. Esto nos lleva a pensar en quiénes se deben considerar parte de la sociedad civil.
De forma directa, la participación evidenció a quiénes convocaban las redes y qué contactos tenían. En un encuentro, uno de los expositores más directos fue Alberto Croce: “La sociedad civil es amplia y variada, abarca un amplio abanico que incluye cooperadoras escolares, juntas vecinales, sindicatos, movimientos y organizaciones sociales”[49]. El informe de los encuentros 2019 se preguntaba cómo ampliar la convocatoria, en particular en relación con dos temáticas que la Unión Europea incluía en sus requisitos, Mujer y Derechos Humanos. Cabe señalar que Argentina tiene una amplia tradición de un movimiento de Derechos Humanos que hizo frente a la última dictadura cívico-militar y, en los últimos años, creció una vasta trama de organizaciones de mujeres, género y diversidades que se expresó en diversos eventos públicos. La ausencia de los encuentros y espacios muestra a un sector que no fue o no se sintió convocado.
Asimismo, algunas discusiones evidenciaron los límites que tenían algunas redes para considerar hasta dónde llegaba el conjunto “sociedad civil”. El caso más visible fue la discusión que tuvo la Mesa a partir de la invitación a Esteban Castro, un referente nacional de los movimientos sociales y luego Secretario General de la Unión de Trabajadoras y Trabajadores por la Economía Popular (UTEP), para exponer en el encuentro de Córdoba, del que finalmente no llegó a participar.
Finalizamos estas reflexiones con la cuestión de las redes. La articulación en redes es una característica que define a todas las OSC. La red implica una articulación permanente, sistematizada a través de reuniones y de acuerdos más o menos explícitos, distinción de roles y ámbitos de acción conjunta. Aunque en muchos casos no se trate de una red en sentido estricto, todas las OSC tienden a vincularse por tema, por territorialidad o por afinidad de intereses socio-políticos.
El término resulta redundante en la experiencia: se trató de una “Mesa de Redes” que a su vez reunía a redes de organizaciones, las que integraban otras redes y así se multiplica el tejido. La contundencia que apareció en la investigación realizada en el proyecto (más del 75% se considera asociada a redes) corrobora los aportes académicos considerados y las experiencias afines. Por ejemplo, de las 500 organizaciones que participaron del Programa de Capacitación y Fortalecimiento de Organizaciones Sociales y Comunitarias de la Facultad de Ciencias Sociales, sólo 4,6% decía no establecer vínculos con organizaciones o instituciones[50]. Más allá de su perfil, es la formación de redes, lo que resulta clave para obtener resultados, consolidarse y crecer.
En el caso que abordamos, el concepto de red se extendió a las articulaciones con otros actores de la política y la economía. En el desarrollo de los encuentros, como se mencionó, las redes y sus asociadas locales mostraron su capacidad de convocatoria. En cuanto a funcionarios, en algunos casos participaron de la apertura Gobernadores y Vice Gobernadores, en otros casos sólo funcionarios de segundas líneas, mostrando diferencias en el acceso de las organizaciones a los gobiernos locales, pero también un alto nivel de vinculación. En relación a sectores empresarios, convocados a partir del diálogo tripartito de Estado, empresas y sociedad civil, en todos los encuentros hubo presencia de empresarios locales, con diversos perfiles. Al mismo tiempo, el perfil de las organizaciones participantes fue diferente de acuerdo a qué OSC convocaba a nivel local. Hubo encuentros donde la diversidad de perfiles, incluyendo a referentes de agrupaciones indígenas o de diversidades sexuales, se hizo posible[51]. En otros hubo mayor uniformidad, que dependía de la red u organización convocante.
Estas redes reflejan los distintos modelos de OSC y las tensiones que venimos analizando. Es indudable que el proyecto Sociedad Civil en Red para Consolidar la Democracia fue importante y que las OSC mostraron presencia y dinamismo. Esto implica que no pueden ser ignoradas a la hora de discutir proyectos y políticas para transformar la sociedad argentina, pero contemplándolo como un campo en discusión. Recordamos a Habermas (1997), que señalaba:
El corazón de la sociedad civil está constituido por un tejido asociativo que
institucionaliza, en el marco de espacios públicos organizados, las discusiones que pretenden resolver los problemas surgidos que conciernen los temas de interés general (p. 394).
Estas discusiones se hicieron presentes en el desarrollo del proyecto y resultan un desafío a resolver, tanto para futuros proyectos como para una relación articulada con el Estado y otros sectores.
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[1] Profesor e investigador de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Se vinculó como colaborador con el proyecto “Sociedad Civil en Red para Consolidar la Democracia”. E-mail: Esta dirección de correo electrónico está protegida contra spambots. Usted necesita tener Javascript activado para poder verla.
[2] El concepto de OSC adquirió peso propio en la teoría, aunque coloquialmente se utilizan conceptos como “ONG” (Organización No Gubernamental) u organizaciones “sin fines de lucro”. El concepto OSC, según Naciones Unidas, incluye a “las organizaciones populares, las organizaciones profesionales, las organizaciones confesionales, el mundo académico, las organizaciones no gubernamentales benéficas, los movimientos sociales y las redes de activistas”. Recuperado http://www.un.org/spanish/civil_society/.
[3] Los primeros debates aludían a nuevas formas de desarrollismo, como sugieren los aportes de académicos como Aldo Ferrer, Maristella Svampa o Luiz Bresser Pereira, y formas de populismo en la línea abierta por Ernesto Laclau.
[4] Un registro de la evolución de los movimientos sociales en Argentina se puede encontrar en Giorgetti (2020).
[5] Se puede profundizar en Gradin y De Piero (2018).
[6] Entre otros podemos citar a Barral (2005), Calderón (1986), Campione y Rajland (2006), Craig Jenkins (1983), DInerstein, Contartese y Deledicque (2010), Escobar y Alvarez (1992), Evers (1986), Fals Borda (1992), Houtart (2009), Jelin (1987), Naishtat y Schuster (2005), Palomino (2005), Pérez Ledesma (1994), Rofman (2002), Svampa (2010).
[7] Una caracterización práctica desde un sector de organizaciones se puede encontrar en Bráncoli (2010).
[8] Citada en De Piero (2000).
[9] https://www.argentina.gob.ar/desarrollosocial/cenoc/datosdelasoscs
[10] También se desarrollan algunos posgrados afines, como la Maestría en Gestión de Organizaciones de la Sociedad Civil de la Universidad Católica de Salta (UCASAL), el Diploma Superior en Organizaciones de la Sociedad Civil (FLACSO) y el Posgrado en Dirección y Gestión de las Organizaciones Sociales y la Especialización en Organizaciones sin Fines de Lucro (Universidad de San Andrés).
[11] La presentación formal indica que la iniciativa es “impulsada por el Observatorio del Conurbano de la Universidad Nacional General Sarmiento, el Programa de Estudios sobre Organizaciones de la Sociedad Civil del Área Estado y Políticas Públicas de la FLACSO Argentina y el Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR) de CONICET”. Más información en http://xn--territoriosenaccin-61b.org/
[12] En particular el material elaborado por Fundación SES, denominado “Las organizaciones de la sociedad civil y la incidencia en políticas públicas en América Latina” en www.fundses.org.ar
[13] Es el caso del “Manual para la incidencia de la sociedad civil en políticas públicas” publicado por ALIAR (2016).
[14] Op.cit.
[15] Se puede profundizar en Bráncoli (2010).
[16] El CENOC ha publicado trabajos distinguiendo las diferentes formas de definir a las OSC y ha establecido clasificaciones a los efectos de investigaciones concretas. Distingue tipologías a partir de fundamentos, formas de integración, institucionalización, filiación y alcance; así como clasificaciones de “promoción humana”, “promoción social”, “promoción del desarrollo” y “promoción de derechos”, para concluir con más de 24 categorías (entre las que aparecen bibliotecas, centros de jubilados, clubes sociales y deportivos, entidades religiosas, federaciones, etc.).
[17] El proyecto, con el número de contrato CSO-LA/2016/381-158, comenzó en el año 2018 y tenía previsto finalizar en 2020, pero con sucesivas ampliaciones y en el marco de la pandemia de COVID-19 se extendió hasta agosto de 2021.
[18] Esto se puede observar en http://www.redencuentro.org/. En su comisión directiva aparecen representantes de Fundación SES, Centro Nueva Tierra, Equipo de Trabajo e Investigación Social (ETIS), FOVEFOMI (Federación de Organizaciones Federalistas de Formosa), Fundación Comunidad/CIAE.
[19] En su página https://fedefa.org.ar aparecen referentes que participan en su Dirección, como Fundación Barceló, Fundación Grupo Sancor Seguros, Fundación Mario Pantaleo, FundeSur, Fundación Prosperitá.
[20] En https://forodelsectorsocial.org.ar se presentan sus directivos, entre los que figuran representantes de Fundación Conciencia, Fundación Convivir, Asociación de Padrinos de Escuelas Rurales, AMIA, Cruz Roja, Fundación Pro Humanae Vitae, Asociación de Sociólogos de la República Argentina y Fundación Huésped.
[21] En https://www.gdfe.org.ar/ se puede profundizar su perfil y referentes. Entre sus directivos aparecen representantes de Zurich, Facebook, Fundación Arcor, Fundación Siemens, Fundación Avina, Fundación Telefónica y Fundación Sancor Seguros.
[22] Se puede profundizar en www.redbda.org.ar/ donde aparecen sus referentes, si bien mantienen vínculos con otras organizaciones, participan a partir del carácter local y de las redes que establecen.
[23] En su página, https://raci.org.ar, se encuentran qué organizaciones participan activamente o son parte de sus directivos, entre las que se destacan Amnistía Internacional, AMIA, Fundación León, Techo Argentina, Fundación Banco de Alimentos, Fundación Vida Silvestre, Poder Ciudadano, Fundación Huésped.
[24] Del artículo “Un balance provisorio”.
[25] La Confederación de la Sociedad Civil se constituyó en 2011 por iniciativa de FEDEFA, Foro del Sector Social y Grupo de Fundaciones y Empresas, con la Secretaria Ejecutiva a cargo de Carlos March (fuente https://www.comunicarseweb.com/biblioteca/nace-la-confederacion-general-de-la-sociedad-civil-en-argentina)
[26] Cabe aclarar que en diciembre de 2019 se produjo un cambio de orientación en el gobierno nacional y en varios gobiernos provinciales, lo que influyó en los contactos previos mantenidos y en los vínculos que manifestaban tener algunas/os integrantes de la Mesa de Redes.
[27] La publicación realiza un relevamiento y formula propuestas para facilitar la constitución y el funcionamiento de asociaciones y fundaciones y fue publicada con apoyo del International Center for Not-for-Profit Law (ICNL) y la Agencia Sueca Internacional de Cooperación al Desarrollo.
[28] A partir de registrar: Bragado 4, Córdoba 2, Corrientes 5, La Plata 9, Neuquén 4, Posadas 8, Rosario 1 y Salta 5.
[29] Hay una variación entre los números presentados en informes internos y el número que figura en el publicado en forma on line como “La realidad de las OSC en Argentina”, que señala 689 respuestas válidas.
[30] El informe se puede consultar en https://drive.google.com/file/d/1BrPe-q6hh6vtDD8t2tual-blNlreSCLO/view
[31] Proyecto Sociedad Civil en RED para Consolidar la Democracia. CSO-LA/2016/381-158. Pág. 11.
[32] En la convocatoria que circuló se ponía como objetivo de estos espacios “Fortalecer espacios locales donde se vinculen organizaciones y redes locales con funcionarios, empresas y otras instituciones de la región”.
[33] En este caso se terminó organizando un equipo de organizaciones bajo la dirección del representante del Foro del Sector Social que sumó a LUCCAU (Lucha Contra el Cáncer Ushuaia), Fundación NEP y Asociación Jinetes del Fin de Mundo.
[34] Problemas internos en la organización comprometida inicialmente la hizo desistir de participar y asumió esa responsabilidad el Rotary Club por los vínculos que estableció con él la red de Bancos de Alimentos.
[35] Según los informes respectivos, hubo 169 asistentes en Salta, 240 en La Plata, 130 en Neuquén, 92 en Córdoba, 174 en Posadas, 169 en Corrientes, 188 en Bragado, 156 en Mendoza, 143 en Ushuaia (virtual), 189 en Rosario (presencial y virtual), 616 en Tucumán (presencial y virtual), 170 en San Juan (virtual).
[36] Esta preocupación unificaba los intereses de las integrantes de la Mesa de Redes y se refleja en dos textos que circularon internamente: “Fortalecer a las organizaciones de la Sociedad Civil con la mejora de su marco regulatorio” y “Hacia un debate franco de la Sociedad Civil y el Estado”.
[37] Cabe señalar que el Proyecto se inició durante el gobierno de Mauricio Macri, que experimentó una crisis económica, y terminó durante el gobierno de Alberto Fernández, de otro signo político, que asumió en diciembre de 2019.
[38] Los puntos siguientes son a partir del informe intermedio presentado como Anexo VI.
[39] SCR (2021). La realidad de las OSC en Argentina.
[40] Del documento “SCR Memoria 2020” página 8.
[41] Según el informe respectivo de julio de 2021.
[42] Se trataba de un grupo de trabajo dentro de la Mesa de Redes, coordinado por una persona contratada por la Secretaría y que contaba con parte de los miembros de la Mesa e invitados externos.
[43] La ley de acceso justo al hábitat Nº 14.449 de 2012 y la ley Pierri Nº 24.374, que llevaron a establecer un régimen de regularización dominial en favor de ocupantes que acrediten la posesión pública, pacífica y continúa de terrenos durante 3 años
[44] Declaraciones del Vicegobernador de Río Negro, Pedro Pesati, en el encuentro de Neuquén, registradas en el Documento de Trabajo sobre Encuentros Regionales (2018).
[45] Declaraciones del Ministro de Gobierno de Córdoba, Luis Angulo, recogidas en la Evaluación de Encuentros Regionales.
[46] El concepto “tercer sector”, que lo diferencia del Estado y el sector empresario, tuvo amplia difusión en los años ‘90, vinculado al auge de fundaciones y con discusiones sobre su alcance. Fue considerado en Giorgetti (2001) y se puede ampliar el tema en Thompson (1994) y Denda, Rossi y Plano (2013). Una revista de organizaciones se denomina “Tercer sector”.
[47] La Red de Innovación Local https://www.redinnovacionlocal.org/ tuvo un papel destacado en el asesoramiento a los municipios bonaerense durante la gestión de María Eugenia Vidal.
[48] El Secretario Ejecutivo había desempeñado funciones en la Fundación Mario Pantaleo, miembro de FEDEFA.
[49] Declaraciones registradas en el Documento de Trabajo sobre Encuentros Regionales (2018).
[50] Consultar Bráncoli (2010).
[51] En formas diferentes se dio en los encuentros de Salta, Posadas y Mendoza.